A Nova Política de Recursos Humanos II

Em termos gerais, o diagnóstico apresentado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado reflete um desfocamento da ação do Estado brasileiro, se considerada à luz das atividades executadas pela maioria dos estados contemporâneos.Dissipando atenção e energias em áreas que atualmente, em termos internacionais, não se encontram mais sob a responsabilidade estatal (como a produção de bens para o mercado), o Estado brasileiro vinha relegando ao segundo plano tarefas prioritárias, como a regulamentação de importantes setores da economia.

A proposta do Plano Diretor comporta uma refocalização da ação do Estado voltada para os setores e atividades em que sua presença se faz necessária e premente, bem como uma definição do tipo de gestão mais apropriado a cada um destes setores. Este novo foco de ação do Estado e os tipos de gestão a ele relacionados, permitindo que o Estado redirecione seus esforços, implicarão em uma nova definição do perfil do profissional necessário à realização das missões que o novo Estado terá que executar.

O Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o poder extroverso, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites.

O aparelho do Estado ou administração pública lato sensu, compreende (a) um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três poderes, (b) um corpo de funcionários, e (c) uma força militar e policial.

No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:

Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.

Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado.

As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus

Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida.

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas.

Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.

Existem ainda hoje duas formas de administração pública relevantes: a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA e a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já a administração pública gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados a milhares senão milhões de cidadãos. Nestes termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.

No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência , ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.

Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.

No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal - representada institucionalmente, neste caso, pelas Agências Executivas.

Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal - representada, institucionalmente, pelas Organizações Sociais. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição.

No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação.

Neste sentido, a reforma do Estado contemplará nos seus objetivos globais não só aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos; mas também limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços nãoexclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada.

Para isto, será necessário renovar a administração burocrática, que no núcleo estratégico ainda se justifica pela sua segurança e efetividade, através de uma política de profissionalização do serviço público; ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada permanentes, de uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho.

Assim, fundamenta-se o argumento já destacado anteriormente, de que os servidores públicos - integrantes de carreiras de Estado - serão apenas aqueles cujas atividades estejam voltadas para as atividades exclusivas de Estado, ou seja, os que estiverem alocados no Núcleo Estratégico ou no setor das Atividades Exclusivas.

Estes servidores, que representarão o Estado enquanto pessoal, serão os atuantes nas atividades correspondentes a área tracejada no quadro abaixo:

Mas em que medida os objetivos delineados acima distanciam-se do quadro atual das carreiras e como se fundamentam as mudanças nele consideradas necessárias? São estes os tópicos abordados na seção seguinte.

Nesta seção são discutidos alguns aspectos centrais do mercado de trabalho do setor público, buscando estabelecer correlações e comparações com o mercado de trabalho do setor privado, de forma a ressaltar as graves distorções existentes entre ambos e detalhar as características observadas na administração pública federal no tocante aos servidores do Poder Executivo.As marcantes discrepâncias que podem ser observadas fornecem o fundamento mesmo da necessidade de ações visando sua correção.

O servidor público possui, em média, um nível de escolaridade superior ao do trabalhador no setor privado. A tabela 1 mostra que, enquanto a maioria dos empregados na região metropolitana de São Paulo (onde o acesso à educação, ao que tudo indica, é mais facilitado) não concluiu o 2° grau,os servidores públicos federais possuem, predominantemente, curso superior completo. Se considerarmos que a informação relativa aos servidores reflete, via de regra, o seu nível de estudo quando do ingresso nos quadros de pessoal da União (haja vista que é rara a atualização destes dados cadastrais), esta disparidade pode ser ainda maior.

Não há, entretanto, correspondência estrita entre o nível de escolaridade dos servidores civis do Executivo e o perfil dos cargos ocupados pelos mesmos. Apenas 35% dos servidores ocupam cargos cujas atribuições exigem formação superior, enquanto a maior parte - 60% - ocupa cargos que exigem 2° grau para o seu desempenho e 6% exercem atribuições que demandam somente o 1° grau.Se considerarmos que a maioria das atividades finalísticas e de apoio dos órgãos são atribuídas, respectivamente, aos ocupantes de cargos que requerem formação superior e de nível médio, pode-se afirmar que há um excesso de funcionários nas áreas de suporte e escassez nas áreas finalísticas dos diversos órgãos.

Como o processo de reforma do Estado levará o governo federal a centrar suas atividades em áreas consideradas finalísticas - formulação, fomento e execução de tarefas nas quais exerce o seu poder extroverso, deduz-se que a atual composição da estrutura de cargos do Executivo é incompatível com o papel que lhe está sendo atribuído na esfera federal. É preciso, portanto, fortalecer o sistema de contratação e de carreiras nas áreas consideradas relevantes sob o ponto de vista da gestão de recursos humanos.

Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-se que a administração de recursos humanos carece da existência de um sistema de incentivos para o profissional, sendo patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitação permanente e de remuneração condizente com a valorização do exercício da função pública.

O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias distorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estão agrupados fora de carreiras específicas, sem definição de atribuições, alocados no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressaltase, ainda, uma concentração de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico, representante da inteligência do Estado, bastante reduzido.

Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, o Magistério e as dos Militares. São aquelas que possuem uma amplitude entre o piso e o teto salarial (entre a menor e a maior remuneração) que estimula o servidor a buscar a ascensão funcional e possibilita a prática de políticas de promoção baseadas em avaliações de desempenho, conforme podemos observar na Tabela 2. Outras carreiras, como as dos Procuradores, da Polícia Federal, Receita Federal, Finanças, Controle e Orçamento e dos Gestores têm alguma estruturação, mas sua amplitude de remuneração é pequena.

A característica fundamental do sistema remuneratório da União é o desequilíbrio. Um sistema burocrático de remuneração é um sistema em que todos os vencimentos estão organizados em uma tabela única, constituída de 30 a 40 entradas.As carreiras se organizam nessa estrutura de remunerações universal. Uma carreira de nível superior terá uma maior extensão e ocupará a faixa superior da tabela, uma carreira operacional situar-se-á na parte inferior da tabela.

No Brasil não há nada parecido com um sistema universal e padronizado de remuneração de servidores, do tipo existente nos países desenvolvidos, onde a administração pública burocrática alcançou pleno desenvolvimento.

Ou melhor, existe o Plano de Cargos e Carreiras - PCC, que poderia preencher esse papel, mas que na verdade é apenas a situação da qual todos querem sair para integrarem carreiras específicas que, graças a seu sistema de gratificações especiais, acabam sendo razoavelmente remuneradas. No geral, o que existe é um sistema de remunerações extremamente distorcido, em que algumas carreiras são bem remuneradas, em função de gratificações que visariam premiar desempenho, enquanto que os demais cargos, especialmente os de nível superior do PCC, são mal pagos. São também muito bem remuneradas, quando comparadas com o setor privado, as funções operacionais, que exigem baixa qualificação.

Existe no país uma crença generalizada de que a remuneração dos servidores públicos é baixa. A verdade não é exatamente essa. Elas são baixas para alguns setores, altas para outros.A tabela baseia-se em uma comparação entre os salários do setor público e do setor privado, na qual foram confrontadas as remunerações de cargos com atribuições semelhantes nos dois mercados. Para o cálculo do salário dos servidores, foi utilizada a estrutura de remuneração e a distribuição dos funcionários na escala salarial de cada cargo. Os dados foram coletados no SIAPE.

No caso dos trabalhadores das empresas privadas, foi utilizada a pesquisa de cargos e salários da Coopers & Lybrand. Os valores estão atualizados pela inflação até o mês de maio de 1995. Nos cargos executivos do setor público estão considerados os DASs de 4 a Natureza Especial.

Os resultados mostram que enquanto os executivos e profissionais de nível superior recebem salários mais elevados no setor privado, os menos qualificados (como os que trabalham em atividades auxiliares da administração, CPD, estoques, manutenção, instalação, vigilância, portaria, limpeza e copa, entre outros) têm remuneração substancialmente maior no setor público (os dados detalhados se encontram em anexo no final deste trabalho). A principal conseqüência desta situação é a dificuldade em recrutar pessoas mais qualificadas na administração pública, importantes para a renovação, criação e disseminação de métodos que contribuam para a modernização gerencial do Estado.

Pode-se argumentar que o leque salarial (a distância entre o menor e o maior salário) é muito grande no setor privado e, conseqüentemente, a estrutura salarial do setor público estaria contribuindo para melhorar o perfil da distribuição da renda no país. Isto é em parte verdade. Entretanto, a ordenação dos salários (do maior para o menor) não é semelhante nos dois setores: esta última característica contribui decisivamente para a desmotivação do servidor, gera distorções na produtividade e desestimula o ingresso no setor público.

Destarte, a inexistência tanto de uma política de remuneração adequada (dada a restrição fiscal do Estado) como de uma estrutura de cargos e salários compatível com as funções exercidas, e a rigidez excessiva do processo de contratação e demissão do servidor (agravada a partir da criação do Regime Jurídico Único), tidas como as características marcantes do mercado de trabalho do setor público, terminam por inibir o desenvolvimento de uma administração pública moderna, com ênfase nos aspectos gerenciais e na busca de resultados.

Outros dados, na verdade, tornam a situação ainda mais inconsistente, do ponto de vista de uma administração gerencial. Conforme já apontado, os cargos de nível superior ocupados representam apenas 35% do total de cargos ocupados do Poder Executivo Federal. Apenas no Ministério da Educação, na Ministério das Relações Exteriores e na Advocacia Geral da União, a relação entre o número de servidores nível superior e o total de servidores do órgão é equivalente ou superior a 50% .

Tabela Distribuição do Quantitativo de Pessoal Por Escolaridade

Além disso, existe um número reduzido de servidores nas áreas formuladoras de políticas e que pressupõem poderes de Estado: apenas 6% do total de servidores atua nas áreas de fiscalização, polícia, diplomacia, jurídica e orçamento, planejamento e gestão pública.
 

Tabela:Quantitativo de servidores exercendo atividades do Núcleo Estratégico.

Deve-se frisar, como distorção da política remuneratória, o fato já apontado dos servidores de nível superior, que exercem atividades nas áreas relacionadas ao novo papel do Estado, ganharem menos que seus pares no setor privado; ao contrário do que ocorre com os servidores que se encontram nas atividades de apoio.

Em resumo, a discussão acima demonstrou que não há uma correlação direta entre a escolaridade dos servidores, os cargos que ocupam e suas respectivas atribuições, enquanto as carreiras específicas de uma atividade ou órgão (assim como suas gratificações) e a quantidade excessiva de cargos de apoio são incondizentes com o processo de reconstrução do Estado, o qual deverá levar os servidores a desempenharem uma gama maior de atribuições que exigirão habilidades variadas. Neste sentido, uma reformulação do sistema de carreiras, que o torne compatível com a reforma em curso, associada ao estímulo à capacitação, torna-se fundamental.

A gestão de recursos humanos deve direcionar os seus esforços para corrigir as atuais distorções salariais inibidoras do desenvolvimento profissional dos indivíduos; flexibilizar o atual sistema de cargos e carreiras; introduzir formas adequadas de estímulo à capacitação; e concentrar o recrutamento de pessoal nas áreas finalísticas que se encontram desfortalecidas.

Em suma, é fundamental transformar o atual perfil do servidor público, dotando de características eminentemente gerenciais, a fim de que o mesmo possa se adequar e contribuir decisivamente para a reforma da administração pública brasileira em curso.

Um fator central para a transformação do perfil do servidor público é a modalidade da capacitação que vem sendo empregada para o seu desenvolvimento. Da política de capacitação implementada advém, em grande medida, a qualidade do servidor público e do aparelho estatal em que atua.

Ao se tratar de buscar a reconstrução do Estado emerge de imediato o tema essencial da requalificação de seus quadros, tema esse que igualmente deve ser visto dentro de uma perspectiva profundamente renovada.

Do mesmo modo como se pode observar nas organizações privadas, os novos processos de trabalho que vêm sendo implantados nas organizações públicas implicam um corpo de profissionais com amplo domínio sobre a missão da organização, com conhecimentos mais variados e integrados sobre o processo produtivo e, acima de tudo, com atitudes de muito maior independência e poderes para a tomada de decisões.O Estado, como qualquer organização contemporânea, demanda uma permanente capacidade de inovação, em lapsos de tempo cada vez mais curtos, exigindo para tanto uma aproximação muito maior entre os diferentes níveis hierárquicos e setores. A contribuição de cada indivíduo passa assim a ser preciosa, e consequentemente, seu desenvolvimento - conhecimentos, habilidades e atitudes - um recurso estratégico da instituição.

Esta seção procura traçar os perfis dos agentes necessários ao funcionamento do novo Estado e as formas possíveis para sua capacitação.

É possível afirmar que no Novo Estado a administração pública deverá ser composta por dois tipos de instituições: as de formulação e controle e as de execução; a natureza das últimas pode variar, como se fez referência acima, em estatais e públicas não-estatais. Por definição, as últimas não pertencerão ao Estado; entretanto deverão estar subordinadas ao controle estatal.

As atribuições do núcleo estratégico indicam a necessidade de profissionais generalistas , capazes de integrar conhecimentos diversos que permitam escolhas estratégicas e eficientes. A inclinação para a inovação deve estar presente inclusive na formulação de novas funções de produção na prestação de serviços, por exemplo. A exploração de tecnologias e políticas que efetivamente permitam o acesso universal a serviços como os da saúde e da educação, implica a escolha de caminhos pouco convencionais.

Nesse espaço a capacidade de interlocução com os diferentes stakeholders das diferentes políticas é fundamental. É necessário qualificar esses quadros para a negociação, dotando-os de forte propensão para escutar os diversos atores, suas propostas , e acima de tudo tornando-os capazes de construir alianças estratégicas entre esses e o poder público, de modo a facilitar a implementação de políticas. Ao perfil desses profissionais deve-se acrescentar duas dimensões mais: de um lado, a competência para avaliar as políticas; de outro, monitorar as organizações contratadas para a prestação de serviços.

Finalmente, é fundamental que esse grupo defenda o que a sociedade define como interesse público.

A implementação das políticas deverá se realizar em organizações possuidoras de muito maior autonomia administrativa. A gestão dessas exige que sejam conduzidas por administradores públicos dotados de capacidade de promover mudanças; que gerenciem com competência seus recursos financeiros, informacionais e principalmente humanos.

Nunca será demais repetir que a gestão de recursos humanos não se limita apenas à adinistração do pessoal. Esta constitui apenas um aspecto. A questão dos recursos humanos é também a gestão provisional, a avaliação dos resultados, a avaliação dos potenciais, a orientação, a formação, a responsabilização, a valorização, o diálogo social, a organização do trabalho.A gestão de recursos humanos deve se difundir em todos níveis da administração.

Busca-se assim transformar as organizações públicas em instituições ágeis, menos hierarquizadas, com forte comprometimento de seu corpo de servidores. Instituições que buscam resultados que são valorizados pelos cidadãos . Organizações transparentes ao controle estatal e controle social.

O perfil da liderança dessas instituições, seja dos dirigentes como da gerência intermediária, deve compor conhecimentos e comportamentos para introduzir profundos processos de mudança e mantê-las permanentemente aberta às oscilações do ambiente externo. Assim como colocou Sue Richards:

Tomar iniciativas, responsabilizar-se pessoalmente pela melhor performance da organização é uma abordagem que vai bem mais além dos modelos mecanicistas e, em realidade, das tradições burocráticas estatais, que induzem a estilos de comportamento fundados na resposta aos estímulos exteriores, mais que sobre a busca ativa de altas performances. Faz-se necessário implementar políticas de valorização de recursos humanos que permitam aos gestores públicos desenvolver não somente suas competências mas também sua auto-confiança, e comportamentos que conduzam a essa atitude ativa

É possível se fazer referência ainda a mais dois grandes grupos. O primeiro constituído por uma gama de especialistas de diversas naturezas, com formações mais ou menos amplas, segundo as combinações técnicas que forem sendo implantadas. Assim, poderão se fortalecer estratégias como aquelas que estão sendo adotadas na saúde, em que uma parte do primeiro atendimento é feito pelos agentes de saúde. Alternativas semelhantes podem se mostrar muito vantajosas para a administração pública brasileira que, em geral, possui um grande contingente de servidores de nível médio; esses quadros poderiam ser requalificados para exercerem novas funções técnicas.

Para o conjunto desses profissionais é preciso permitir aperfeiçoamentos técnicos especializados, mas também o aprendizado de competências administrativas.O quarto grupo deve desenvolver atividades de apoio. Esse grupo terá tendência a diminuir tendo em vista que as tecnologias de informação disponíveis permitem a extinção de inúmeras funções.

No entanto, a atividade de comunicação, interna e externa, ganha maior relevância. Toda sorte de atendimento ao público é portanto enfatizada.

Vejamos agora como qualificar os novos perfis.

A formação do grupo que deve compor o núcleo estratégico supõe conhecimentos sólidos em disciplinas básicas, aferidos em concursos públicos. Pressupõe igualmente um programa de formação inicial, a ser complementado por eventos de educação continuada, ao longo da carreira. A própria trajetória a ser percorrida pode ser planejada de modo a permitir a aquisição de perspectivas diferentes da mesma organização, ou períodos probatórios em unidades estratégicas das organizações.

As carreiras do núcleo estratégico possivelmente são aquelas referentes às funções tradicionais da administração pública ( ou típicas de Estado) ligadas à gestão das finanças públicas -Tesouro e Orçamento - do pessoal civil, da formulação e monitoramento da implementação das políticas e da regulação dos serviços públicos.

No campo do monitoramento há competências novas a serem desenvolvidas : uma cultura contratualista em relação a outras organizações públicas, uma cultura associativa com parceiros de outras esferas de governo e/ou instituições da sociedade civil.

Da mesma forma a regulação dos serviços privatizados impõe a absorção e desenvolvimento de conhecimentos que permitam ao poder público salvaguardar os interesses de consumidores e uma pluralidade de produtores.

No campo da capacitação dos gerentes públicos, novas estratégias vem se firmando. A visão de que o gerente deve integrar funções tanto no campo dos recursos humanos, como informacionais e financeiros empresta um significado distinto a esse cargo.

A educação para a gerência está se tornando progressivamente mais aplicada. Ao lado de estudos de caso, que simulam a integração de múltiplas dimensões no processo decisório, pode-se também fazer referência ao Action Learning (Mc Laughlin and Thorpe,1993) metodologia baseada em resolução de problemas reais, discutidos em grupos de pares mediados por um facilitador.

No quadro seguinte, Mc Laughlin e Thorpe (1993) mostram as principais características do Action Learning em oposição à visão tradicional da educação gerencial:

De fato a idéia de que a capacitação deve se ajustar às necessidades individuais não é somente destacada para os gerentes :

Os programas atuais de reforma estão adotando uma abordagem altamente pragmática para maximizar a efetividade de todos os níveis do corpo de servidores. Os programas de treinamento para assegurar competência são crescentemente talhados para se ajustar a necessidades individuais.

Também estão sendo introduzidas técnicas de avaliação de desempenho, que identificam forças e fraquezas de contribuições individuais e o planejamento personalizado de carreiras para que ambições e aspirações individuais elevem o desempenho geral do governo.

De todas maneiras, a capacitação deve estar relacionada aos resultados institucionais esperados, se possível pré-definidos por indicadores de desempenho. Deve poder responder às seguintes questões:

• quais problemas de realização existem na organização?
• o que causa esses problemas?
• a capacitação é uma resposta apropriada?
• quem deve ser capacitado, quando e por quanto tempo?
•  qual conteúdo?

Dentro da perspectiva adotada, a avaliação - sobretudo a de impacto - passa a ser uma consequência da ligação entre desenvolvimento institucional e treinamento : se indivíduos, equipes ou organizações indicam melhor desempenho é por que o último atingiu os objetivos.

Onde houver uma área de treinamento, essa deve estar intimamente ligada ao plano de recursos humanos, e esse ao plano estratégico da organização. Deve poder identificar com precisão quais são as novas habilidades e conhecimentos a serem absorvidos pelos indivíduos, ou ainda oferecer alternativas desejadas pelos indivíduos para seu aperfeiçoamento profissional.

Deve também verificar as diferentes modalidades de treinamento existentes, comparando-as em termos de eficácia e custos. Há um campo largo de ação no uso de recursos internos à organização, desde que essa apoie seu sistema de capacitação.

Muito também pode ser feito por ensino auto-instrucional e não faltam tecnologias para implementá-lo.É preciso , no entanto, estar atento para o fato de que o ensino profissional de adultos requer que o aprendizado se dê a partir da própria experiência do sujeito.

Os sindicatos podem também se constituir em ator importante nesse processo, estabelecendo diversos modos de parceria, seja garantindo que planos de capacitação sejam implementados, seja abrigando a capacitação em suas atividades.

A capacitação para a mudança tem desempenhado nas organizações públicas brasileiras um papel relevante. O resultado dos treinamentos podem se fazer sentir, de imediato, no nível de motivação; e em seguida, em iniciativas de transformação de uma realidade que está a exigir uma reestruturação profunda e urgente.

Esta seção apresenta algumas das principais realizações do MARE em termos da implementação da nova política de recursos humanos. Foram selecionados exemplos tanto da criação de carreiras pertencentes ao núcleo estratégico do Estado quanto da reorganização das atividades de apoio. Da mesma forma, são brevemente apresentadas as atividades voltadas para a capacitação de servidores, presentemente desenvolvidas pela ENAP e os concursos realizados entre 1995 e 1998.

As recentes ações voltadas para a criação de novas carreiras visaram fortalecer a atuação do Estado em atividades essenciais e possibilitar a efetiva administração de seus recursos humanos. Para tanto foram criadas carreiras em áreas essenciais - supervisão médico-pericial, análise de comércio exterior e fiscalização de defesa agropecuária - com requisitos de maior qualificação para o ingresso, foram definidas atribuições amplas para as mesmas e criadas regras para facilitar o remanejamento de seus integrantes no interesse da administração pública concomitantemente a regras que garantam a sua unidade e a sua consolidação nos diversos órgãos. Além disso, parte da remuneração destas carreiras foi associada ao desempenho, em conformidade com os princípios da administração gerencial, voltada para resultados.

Entre as novas carreiras, foi criada a de Analista de Comércio Exterior, apresentada como exemplo, a ser lotada em diversos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, visando integrar, revitalizar e modernizar a capacidade de gestão e de implementação de políticas na área de comércio exterior, de forma permanente e eficaz, atendendo à diversificação dos interesses brasileiros no novo cenário internacional e nacional.

Se por um lado a rapidez do processo de globalização criou novas possibilidades de negócios para as empresas brasileiras, por outro acirrou-se a competição entre produtos brasileiros e estrangeiros no mercado doméstico e em outros mercados, aumentando o potencial de conflito por questões comerciais. Ademais, o bom desempenho comercial do país representa um fator importante para auxiliar o processo de estabilização econômica, viabilizando um ingresso constante de recursos externos.

Nesse contexto, a consolidação da defesa dos exportadores brasileiros contra acusações de comércio desleal e dos produtores nacionais contra essa concorrência no mercado doméstico, a ampliação das exportações brasileiras, a negociação de acordos de comércio preferenciais com alguns países e a formação de blocos comerciais assumem relevância, necessitando de pessoal capacitado para sua concretização. A lotação dos cargos da carreira dar-se-á em diversos órgãos do Poder Executivo Federal, uma vez que a política de comércio exterior é desenvolvida no âmbito da Câmara de Comércio Exterior, integrada por diversos Ministérios.

As atribuições da nova carreira foram definidas de forma abrangente e genérica. As atividades do Analista em Comércio e Exterior englobam a formulação, a implementação, o controle e avaliação das políticas públicas.É importante frisar que as regras referentes ao ingresso na nova carreira e a sua estrutura são semelhantes às de outras carreiras do mesmo nível e brevemente, serão definidos critérios semelhantes de promoção. A fim de garantir a unidade que caracteriza uma carreira, dado que os integrantes da maioria da carreira de Analista de Comércio Exterior poderão exercer variadas atividades, estar dispersos geograficamente e até mesmo em certos casos ter exercício em diversos órgãos e entidades, foi qualificado o Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo para atuar na administração dessa carreira como seu Órgão Supervisor. O Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo será responsável pela organização da carreira do ponto de vista profissional, em decorrência de sua maior proximidade com as atividades específicas desempenhadas por seus integrantes.

Entre as ações voltadas para a racionalização da estrutura de atividades auxiliares pode ser destacado o reagrupamento de diversos cargos - de forma a tornar as suas atribuições mais genéricas, para viabilizar o aproveitamento dos recursos humanos que desempenham essas atividades - que esPor meio da edição de Medidas Provisórias foram extintos os seguintes cargos, dentre outros: Açougueiro, Agente de Colocação, Agente de Limpeza e Conservação, Aderecista, Alfaiate, Agente de Portaria, Agente de Serviços Gerais, Agente de Vigilância, Ajudante Administrativo, Ajustador, Mecânico, Almoxarife, Armazenista, Artífice, Artífice de Confecção de Roupa e Uniforme, Ascensorista, Auxiliar de Almoxarifado, Auxiliar Operacional de Serviços Diversos, Barbeiro, Bombeiro, Cabeleireiro, Carpinteiro, Carteiro, Contínuo, Copeiro, Costureiro, Cozinheiro, Encadernador, Garçom, Governanta, Guarda, Jardineiro, Lavadeira, Lancheiro, Passadeira, Mensageiro, Motorista, Pintor, Padeiro, Pedreiro, Recepcionista, Servente de Obras, Telefonista, Vidreiro, Vigia, Vigilante e Zelador, Agente de Serviços Complementares, Arquivista, Auxiliar Agropecuária, Auxiliar Operacional de Agropecuária, Auxiliar Rural, Auxiliar Técnico Administrativo, Classificador de Cacau, Desenhista Técnico, Digitador, Enumerador, Especialista Nível Médio, Fiscal de Abastecimento e Preços, Fiscal de Tributo do Açúcar e do Álcool, Locutor Comentarista Esportivo, Locutor Esportivo, Oficial de Manutenção, Oficial de Previdência, Operador de Cabo, Operador de Máquina de Terraplanagem, Operador de Micro Sistemas, Operário de Campo, Perfurador Digitador, Prático Agrícola, Secretaria, Seleiro, Servente de Limpeza, Servente de Obras, Técnico Atividades Apoio Operacional, Técnico em Cadastro, Técnico em Secretariado, Técnico Pessoal, Tesoureiro Auxiliar, Tratador de Animais, Tratorista, Vendedor Artesanato e Vestiarista.tá em processo de conclusão, e a extinção de cargos cujas atribuições não são necessárias de forma permanente e podem ser exercidas por terceiros contratados especialmente para esse fim.

Outra iniciativa do Executivo teve por objetivo dar continuidade ao processo de fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, por meio da revisão das remunerações de algumas carreiras e cargos da área jurídica, da área de relações exteriores, dos servidores integrantes do Grupo de Informações e dos servidores que atuam no processo de reforma agrária, e na formulação, controle e avaliação de políticas públicas, mediante a criação ou elevação do valor de gratificações variáveis que serão pagas de acordo com o desempenho do servidor e com as atribuições das carreiras ou cargos, visando aumentar a motivação e a qualificação dos quadros de pessoal.

Com a criação das Gratificações de Desempenho, deu-se prosseguimento ao processo de aperfeiçoamento dos instrumentos que associam parte da remuneração ao desempenho do servidor, em conformidade com os princípios da administração gerencial, voltada para resultados. Para evitar que todos os ocupantes das carreiras e cargos beneficiários recebam o valor máximo de pontos de avaliação de desempenho individual e para que as chefias assumam efetivamente o seu papel gerencial, o que inclui a gestão de pessoal, foi criada uma regra de ajuste forçado para organizar de forma eficiente e realista a distribuição das avaliações.

Foi limitado o recebimento das gratificações associadas ao desempenho em órgãos em que não haja previsão de lotação de cargos da carreira, por não estarem associados às atribuições das mesmas. Em órgãos cujas competências não estejam intrinsecamente relacionadas com as atribuições das novas carreiras, as gratificações não serão devidas, com exceção a ocupantes de cargos em comissão de Natureza Especial, DAS-6, DAS-5 e DAS-4 e a cedidos para a Presidência ou Vice-Presidência da República, dada a relevância destes últimos.

O quadro da próxima página apresenta as principais gratificações de desempenho.

A programação de concursos públicos está sendo planejada considerando um horizonte de cinco anos. A programação em vigor para o recrutamento de quadros nas carreiras do Núcleo Estratégico alcança até o ano 2.000 e prevê o recrutamento de 7.225 servidores em 18 cargos e carreiras, mediante concursos públicos anuais. Com base na programação de concursos desde 1995, foram recrutados mediante concurso público, 4.963 servidores para atividades de alta qualificação, destinadas a resgatar a capacidade de formulação de

A Política Nacional de Capacitação deverá ser regulamentada em decreto a ser editado até o final do ano. Uma minuta do decreto foi disponibilizada pela Internet para colher comentários e sugestões, enfatizando a participação dos coordenadores de recursos humanos dos diversos órgãos e entidades.

Para o biênio 1998-99, o Plano Nacional de Capacitação prevê a priorização dos seguintes segmentos do quadro de servidores federais:

• agentes de atendimento ao público;
• gerência operacional e intermediária;
• gerência estratégica;
• agentes de apoio administrativo;
• coordenadores de recursos humanos;
•  servidores redistribuídos.

As ações de capacitação nesse período deverão abranger, prioritariamente, conteúdos voltados para o desenvolvimento da reforma do aparelho do Estado:

• princípios e instrumentos da administração pública
• gerencial;
• informação e informática;
• gestão de recursos humanos;
• gestão orçamentária e financeira;
• contabilidade gerencial;
• sistemas auxiliares da administração federal;
• desenvolvimento gerencial;
• atendimento ao público;
• qualidade na administração pública;
• licitações, compras e contratos.

A ENAP vem implementando parte da política de capacitação descrita anteriormente. A Escola está atuando fortemente na concepção e realização de programas de educação continuada para o servidor, alcançando resultados expressivos: em 1995, foram oferecidos 14 cursos regulares, com 141 turmas, alcançando 1.964 servidores; em 1996, foram oferecidos 29 cursos regulares, com 388 turmas, alcançando 8.279 servidores federais; em 1997, foram treinados 19.349 servidores, com a oferta de 53 cursos, com 987 turmas,diretamente pela ENAP e por instituições fora de Brasília.

Em 1998, os resultados até o mês de junho perfazem 289 turmas, com 4.442 treinados, nos cursos já concluídos, sendo que a previsão é de alcançar 22 mil treinados até o final do ano. O gráfico a seguir apresenta os resultados anuais, desde o início das atividades da Escola.

Os cursos de educação continuada têm oferecido conteúdos definidos em sintonia com as concepções, diretrizes e necessidades dos projetos da reforma do aparelho do Estado. Destinam-se não apenas a aumentar a capacitação técnica do servidor, mas também a engaja-lo como agente de mudanças. Os conteúdos abrangidos pelos cursos têm compreendido, em especial as áreas de:

• informação e informática;
•  recursos humanos e gerenciamento;
• legislação e orçamento;
•  gestão governamental.

A ENAP atua também na formação inicial de quadros para as carreiras, papel fortalecido pela implementação da nova política de recursos humanos, que retomou a realização de concursos públicos anuais. O quadro a seguir apresenta os resultados dos cursos de longa duração, preparatórios ao ingresso nas carreiras de Estado de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, Analista de Orçamento e Oficial de Chancelaria. A aprovação nesses cursos encerra a segunda etapa do concurso público de acesso às carreiras, habilitando o candidato a tomar posse no cargo respectivo.