Gestão Pública e Princípios Administrativos

Os princípios administrativos são normas que orientam a atuação da Administração Pública e caracterizam-se por apresentarem um maior grau de abstração, no que se diferenciam das regras legais específicas, as quais têm como característica um maior grau de concretude e objetividade.

Os princípios, em sendo normas que indicam fins a serem alcançados, reclamam a prática de condutas que os realize. Em razão disso, eles criam para a Administração o dever de adotar comportamentos aptos a produzirem determinados resultados. Essa é a chamada função diretiva dos princípios.

Os princípios também são diretrizes para a análise da validade das condutas administrativas. Caso o administrador público, quando a lei assim autorizar, venha a fazer escolhas que se contraponham aos valores consagrados nos princípios administrativos, essa ação pode ser considerada inválida. Essa é a chamada função limitadora dos princípios.

No que se refere à aplicação, segundo José dos Santos Carvalho Filho, “as regras são operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas é dirimido no plano da validade: aplicáveis ambas a uma mesma situação, uma delas apenas a regulará, atribuindo-se à outra o caráter de nulidade.

Os princípios, ao revés, não se excluem no ordenamento jurídico na hipótese de conflito: dotados que são de determinado valor ou razão, o conflito entre eles admite a adoção do critério da ponderação de valores (ou ponderação de interesses), vale dizer, deverá o intérprete averiguar a qual deles, na hipótese sub examine, será atribuído grau de preponderância”

Isso quer dizer que, quando postos em oposição em face de caso concreto, não existirá total supressão de um ou mais princípios em relação a outros. Nesses casos, deverá o administrador público buscar a harmonização dos princípios com base nas peculiaridades do caso concreto, tarefa bastante complexa e que impõe redobrado dever de motivação.

Existem vários princípios aplicáveis à Administração Pública que se encontram estabelecidos, expressamente, tanto na Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, como na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989. A seguir, relacionam-se tais princípios, discorrendo-se sobre suas principais características.

Decorre do princípio da legalidade que toda a atuação administrativa deve estar autorizada pela lei e pelo direito e de acordo com os comandos deles advindos, não podendo o administrador daí desviar-se, sob pena de ensejar a nulidade do ato e, conforme o caso, a sua responsabilização administrativa, civil e penal.

A Administração Pública está, em toda a sua atividade funcional, sujeita aos mandamentos da lei e aos ditames do bem comum, evitando-se, com isso, a possibilidade da prática de arbitrariedades por parte dos seus agentes, os quais não podem agir de acordo com as suas preferências e os seus valores pessoais, mas somente conforme o direito lhes autoriza.

Assim sendo, o significado e o alcance desse princípio traduzem-se na seguinte assertiva, exaustivamente referendada pela doutrina: ao Administrador Público somente é autorizado realizar aquilo que a lei prevê, enquanto, no âmbito das relações de cunho privado, é permitido realizar tudo o que a lei não veda.

O princípio da legalidade encontra-se previsto, expressamente, no artigo 37, caput, da Constituição Federal e no artigo 19, caput, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, bem como em diplomas legais esparsos, nacionais e estaduais.

Em face do princípio da legalidade, não pode o administrador, por exemplo, aplicar ao servidor faltoso sanção administrativa que não esteja prevista em lei.

Outro exemplo de limitação imposta pelo princípio da legalidade diz sobre às vantagens a que têm direito os servidores, as quais estão taxativamente previstas em lei, não podendo o administrador público concedê-las sem que tenha uma previsão legal.

Pelo princípio da impessoalidade, é dever da Administração Pública tratar os administrados de forma igualitária, sendo totalmente vedada qualquer conduta tendente a promover favorecimentos ilícitos ou perseguições imotivadas.

Todo administrado que se encontre na mesma situação jurídica deve receber o mesmo tratamento por parte da Administração Pública.

O princípio da impessoalidade tem assento no artigo 37, caput, da Constituição Federal, bem como no artigo 19, caput, da Constituição do Rio Grande do Sul. Além dos textos constitucionais que foram indicados, outras normas preveem, explicitamente, a observância ao princípio da impessoalidade, como a Lei Federal nº 8.666/93, em seu artigo 3º, caput, e a Lei Estadual nº 11.299/98, em seu artigo 1º, caput.

Dentre outras maneiras de atuação, o princípio da impessoalidade vincula a publicidade de atos institucionais do ente público ao caráter educativo, informativo ou de orientação social, sendo vedada a menção a nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal do agente político ou de servidores públicos.

O Supremo Tribunal Federal manifestou-se nesse sentido no julgamento do Recurso Extraordinário nº 191.668/RS, asseverando que a possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação social que consta do comando posto pelo constituinte federal.

Também em atenção ao princípio da impessoalidade, o procedimento licitatório exige a igualdade de tratamento entre os licitantes, não sendo admitido que o edital contenha exigências que afrontem o caráter competitivo que deve ter o certame. O mesmo raciocínio acontece aos casos de concurso público de provas ou de provas e títulos para a seleção de servidores, em que os candidatos devem ser tratados de formai igual.

O princípio constitucional da moralidade administrativa (artigos 37, caput, da CF/88 e 19, caput, da CE/89) apregoa que tanto nas relações entre a Administração Pública e os administrados quanto nas relações internas da Administração Pública sejam observados preceitos éticos capazes de conduzir a ações pautadas pela boa-fé, probidade, lealdade, transparência e honestidade.

A moralidade administrativa integra a noção de legalidade do ato, sendo permitido a qualquer cidadão realizar o seu controle mediante a propositura de ação popular, com o objetivo de anular os atos a ela ofensivos.

São considerados exemplos de atos que afrontam a moralidade administrativa: ordenar despesas que não sejam consideradas de natureza pública; usar recursos públicos sem a observância das formalidades legais e em benefício de um particular; contratar determinado fornecedor com o objetivo de se obter vantagem pessoal.

A ofensa à moralidade administrativa também caracteriza ato de improbidade, na medida em que viola os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade às instituições, conforme preceitua o artigo 11 da Lei Federal nº 8.429/92, podendo submeter o infrator, por exemplo, às penas de ressarcimento total do dano, perda da função pública e suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos.

Pelo princípio da eficiência, a Administração Pública busca a constante qualidade da ação administrativa, exigindo a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional, pois, por meio de uma ação eficiente, ela obtém melhores resultados na utilização dos recursos públicos, aumentando a sua produtividade e reduzindo o desperdício de dinheiro.

O princípio da eficiência foi introduzido no texto da Constituição Federal de 1988 pela Emenda Constitucional nº 19/98, fazendo parte, desde então, do rol de princípios administrativos previstos no caput do artigo 37. Ainda que de observância obrigatória para todos os entes federados, não se encontra expressamente previsto no artigo 19 da Constituição do Estado.

No âmbito do Rio Grande do Sul, esse princípio está contemplado na Lei Estadual nº 12.901/08, em seu artigo 3º, inciso I, que prevê, para a qualificação de uma entidade como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, que a pessoa jurídica interessada seja regida por estatuto, cujas normas estabeleçam, explicitamente, a observância ao princípio da eficiência, entre outros.

O princípio da legitimidade, previsto no artigo 70 da Constituição Federal e no artigo 19 da Constituição do Estado, se relaciona à vontade política dominante na sociedade, sendo mais uma diretriz do que um limite à ação administrativa e, por meio da qual, há um controle não apenas institucional, mas também de natureza social.

Segundo o Administrativista Juarez Freitas, o princípio da legitimidade, em termos de controle, avança em relação ao princípio da legalidade, impondo não apenas um controle formal, mas exige uma profunda análise da finalidade apresentada e da motivação oferecida, de modo a evitar a ocorrência de ilegitimidades.

Essa ilegitimidade diz respeito à prática de atos que, disfarçados de aspectos formalmente legais, acabam por, substancialmente, violar, as diretrizes superiores do sistema.

De um outro lado, quanto ao princípio da participação, a Administração Pública, no desempenho da função administrativa, pratica atos e celebra contratos com vistas a atingir a sua finalidade essencial: o interesse público, sendo dever do administrador, em toda essa atuação, conduzir-se de acordo com o conjunto de princípios e regras que regulam a função administrativa.

Pelo princípio da participação, previsto expressamente no caput do artigo 19 da Constituição do Estado, a fiscalização do atendimento aos princípios e às regras que regem o desempenho da função administrativa pode e precisa ser amplamente realizada por toda a sociedade, pois esse princípio, em última análise, busca uma aproximação entre a Administração e os administrados, seja no que se refere ao controle da atividade estatal, seja em uma participação mais efetiva nas decisões que afetam a todos.

O direito positivo prevê diversas maneiras de controle da Administração Pública pela sociedade, o chamado controle social, podendo-se citar a possibilidade de qualquer cidadão impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação da Lei Federal nº 8.666/93, conforme dispõe o § 1º do seu artigo 41.

Ainda nesse mesmo modo, qualquer cidadão é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas do Estado, nos termos do artigo 60 da Lei Estadual nº 11.424/00 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado).

Já, a Lei Estadual nº 11.179/98 determina que o Poder Executivo promova consulta direta à população, objetivando incluir na Proposta Orçamentária do Estado serviços e investimentos considerados prioritários pelos cidadãos consultados.

Outra forma de consagração do princípio da participação está prevista no artigo 22 da Constituição do Estado, que exige a realização de consulta plebiscitária para a alienação ou transferência do controle acionário das Companhias que menciona.

Lembrando que a Administração deve oferecer mecanismos que possibilitem a concretização do princípio da participação, de modo que os administrados tenham acesso às informações relativas ao exercício da função administrativa.

O princípio da razoabilidade determina que o administrador público atue de forma equilibrada, ponderada e consoante às finalidades buscadas pela lei que lhe outorgou a competência exercida.

Dessa maneira, as condutas desarrazoadas, incoerentes e incompatíveis com o que normalmente é realizado pela Administração Pública são consideradas ofensivas ao princípio da razoabilidade e, por isso, podem ser invalidadas pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, já que a razoabilidade também compõe a noção de validade da ação administrativa.

A razoabilidade da conduta administrativa é aferida com base no conceito abstrato de homem médio, significando, com isso, que não são os critérios pessoais do administrador público que indicarão o que se entende por razoável ou desarrazoado, mas sim um standard comportamental aferível segundo certas regras de experiência.

Sendo assim e a título exemplificativo, quando o administrador público se encontra diante de situação em que deva aplicar uma penalidade a um servidor faltoso, deve, nos limites de gradação que a lei lhe possibilita, infligir a pena necessária e adequada à conduta praticada.

Caso seja aplicada uma punição muito severa ou demasiadamente branda, o ato administrativo poderá apresentar-se inválido por afronta ao princípio da razoabilidade.

O princípio da economicidade está muito relacionado à ideia de custo-benefício, ou seja, impõe ao agente público o dever de obter o maior atendimento ao interesse público, consumindo, para isso, a menor quantidade de recursos públicos.

Nesse passo, a contrario sensu, não se devem promover ações excessivamente onerosas que visem à satisfação de interesses públicos que possam ser conquistados de outra maneira ou, ainda, que, mesmo não podendo ser atendidos de outro modo, o sacrifício exigido para sua satisfação não recomende a ação estatal.

A Constituição Federal prevê o princípio da economicidade no caput do seu artigo 70. No âmbito do Rio Grande do Sul, o princípio da economicidade foi contemplado no caput do artigo 19 da Constituição Estadual, sendo também o objeto de regulação pela Lei Estadual nº10.547/95. Neste normativo, o legislador estadual preceitua que a observância ao princípio da economicidade concretiza-se por meio da utilização razoável, adequada, eficiente e eficaz dos recursos públicos.

Quanto aos destinatários do dever de obediência ao princípio da economicidade, a citada lei estadual estabeleceu ser obrigatória à Administração Pública Direta e Indireta de quaisquer dos Poderes do Estado, abrangendo as entidades constituídas ou mantidas pelo Poder Público, bem como as entidades privadas que recebam subvenções dos cofres públicos.

A fiscalização do cumprimento desse princípio, nos termos da Lei Estadual nº 10.547/95 (artigo 2º), foi atribuída à Assembleia Legislativa, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, bem como ao sistema de controle interno, o qual, no Estado do Rio Grande do Sul, é de responsabilidade da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado – CAGE e executado por este órgão.

Visando a dar maior concretude à norma, optou o legislador estadual por prever um rol exemplificativo de situações-problema cuja solução é dada pelo princípio da economicidade, de acordo com o que está disposto no artigo 3º da mencionada lei estadual.

Nos casos em que não restar atendido o princípio da economicidade, cabe ao órgão de controle interno dar imediata ciência ao Tribunal de Contas do Estado para a adoção das providências necessárias, quais sejam, indicação de prazo para que o responsável providencie o cumprimento da lei, sustando a execução do ato se não for possível atender ao prazo assinalado.

Outras normas também fazem menção expressa à observância ao princípio da economicidade, podendo-se citar a Lei Estadual nº 11.081/98, que disciplina as reclamações relativas à prestação de serviços públicos, e a Lei Complementar Estadual nº 11.299/98, que dispõe sobre os contratos celebrados pela Administração Pública.

O princípio da motivação impõe à Administração Pública o dever de explicitar os fundamentos de fato e de direito que conduzem a sua atuação. Na regra, os atos administrativos devem ser motivados, porém há situações às quais não é imposto o dever de motivação, sendo exemplo disso o ato de nomeação e exoneração de servidores para cargos em comissão, visto que são de livre nomeação e exoneração, nos termos do artigo 37, II, da Constituição Federal e artigo 20, caput, da Constituição do Estado.

Quando a lei exigir a motivação do ato ou quando ela nada referir, estará o administrador público obrigado a motivar a atuação administrativa. Já, quando a lei expressamente dispensar a motivação do ato, a motivação não será obrigatória, mas, ainda assim, possível.

Porém, no entanto, o administrador motivar o ato que inicialmente dispensava motivação, as razões apontadas deverão existir, sob pena da possibilidade de decretação de sua invalidade.

Segundo o Administrativista Juarez Freitas, a fundamentação precisa estar sempre presente em todos os atos, ressalvados os de mero expediente, os auto-decifráveis por sua singeleza e as exceções constitucionalmente previstas.

O princípio da motivação está previsto no artigo 19 da Constituição Estadual, apresentando-se, também, noutros diplomas legais, como na Lei Complementar Estadual nº 11.299/98.

A ordem jurídica brasileira também reconhece a existência de outros princípios gerais de direito, a seguir descritos e detalhados, que não se encontram previstos, de maneira expressa, em norma constitucional ou legal, mas que são reconhecidos pela doutrina e jurisprudência como plenamente aplicáveis à Administração Pública.

Antes de falar sobre esse assunto , é preciso conceituar o que se entende por interesse público, não sem, previamente, referir que existem doutrinadores que entendem não se tratar propriamente de um princípio jurídico. Passando a definição, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o interesse público deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem”. Também precisa ser destacada a distinção feita pelo referido autor quanto à existência de interesses públicos primários e secundários.

O interesse primário corresponde à definição que foi apresentada, ou seja, trata-se do conjunto de interesses dos indivíduos enquanto membros da sociedade. Já o interesse secundário, de maneira diversa, identifica-se com os interesses individuais do Estado enquanto pessoa jurídica que é.

Tendo em vista a diferenciação apontada, não é demais afirmar que o gestor público deve buscar realizar tanto o interesse público primário quanto o interesse público secundário, respeitadas as limitações legais e principiológicas impostas pelo ordenamento jurídico brasileiro

Com fundamento no princípio da supremacia do interesse público (primário) que o Estado, em determinadas situações, utilizando- -se das prerrogativas que lhe são conferidas, impõe a sua vontade sobre a do particular. São exemplos dessa imposição unilateral as formas de intervenção do Estado na propriedade alheia, o exercício do poder de polícia administrativa e a presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos.

A supremacia do interesse público sobre o interesse privado, contudo, não se configura um fim em si mesmo, e o agir administrativo, à luz dessa supremacia, encontra limites noutros princípios de direito, como os impostos pelo princípio da legalidade e da razoabilidade.

Desse maneira, ainda que possa o Estado, com base na supremacia do interesse público, impor a sua vontade sobre a vontade dos administrados, deve fazê-lo nas hipóteses e segundo a forma prevista em lei, observando-se os demais princípios norteadores da atividade administrativa

A Administração Pública, por meio de seus agentes, utiliza-se de poderes administrativos para praticar atos voltados ao atendimento dos interesses públicos, caracterizados como aqueles que são próprios da coletividade.

Segundo o princípio da indisponibilidade, o administrador público não pode deixar de tutelar os bens e os interesses públicos, uma vez que não se encontram à sua livre disposição, assim, não pode deixar de exercer os poderes e as competências que lhe são conferidos por lei, sob pena de responder pela omissão, já que ditos bens e interesses públicos não pertencem à Administração Pública, tampouco aos seus agentes, pertencem a toda a sociedade.

Tendo como razão esse princípio, determinadas condutas estão vedadas, tais como deixar de apurar e punir a prática de um ilícito administrativo, deixar de cobrar ou arrecadar receita pública, omitir-se no exercício do poder de polícia ou deixar de prestar contas quando a lei assim o exigir.

A indisponibilidade dos bens e dos interesses públicos mostra-se nítida nos casos de alienação de bens móveis e imóveis da Administração. Nessas hipóteses, tem que ser seguidos os procedimentos estabelecidos nos artigos 17 e 19 da Lei de Licitações (Lei Federal nº 8.666/93), porquanto, uma vez não observado o rito estabelecido em lei, responderá o gestor pela ilegalidade praticada.

A segurança jurídica é um princípio jurídico que indica o dever do Estado de zelar pela estabilidade das relações jurídicas. Esse princípio vem sendo estudado sob dois enfoques distintos: um de natureza objetiva e outro de natureza subjetiva. No que se refere à natureza objetiva, visa a preservar a estabilização das relações jurídicas do Estado. Do ponto de vista subjetivo – por alguns denominado de princípio da proteção da confiança –, busca proteger os administrados de condutas administrativas que, após lhes conferir vantagens, venham a, muito tempo depois disso, considerar que o ato concessivo apresentava vício de legalidade. Imagine-se um ato praticado por um funcionário de fato, que venha a produzir efeitos benéficos ao administrado e que, passado um longo período de tempo, dado o vício de incompetência do agente, não fossem os limites impostos pelo princípio da segurança jurídica, poderia simplesmente ser anulado pela Administração Pública por ser ato ilegal. A possibilidade de anulação a qualquer tempo, a toda evidência, cria um sentimento de permanente insegurança, o que não é próprio de um Estado Democrático de Direito

Nesse passo, o princípio da segurança jurídica impede que a Administração Pública, utilizando-se do poder de autotutela, anule, indiscriminadamente, atos administrativos que produziram efeitos benéficos aos administrados.

Essa limitação, porém, reclama a presença de dois importantes fatores: um considerável lapso temporal decorrido desde a prática do ato e a boa-fé do administrado. No direito positivo, o princípio da segurança jurídica pode ser identificado no artigo 54 da Lei Federal nº 9.784/99, que dispõe que o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. Apesar de a Lei Federal nº 9.784/99 referir-se ao processo administrativo federal, o Superior Tribunal de Justiça – STJ já reconheceu a possibilidade de sua aplicação subsidiária aos Estados-membros, conforme julgamento do Agravo Regimental no Agravo nº 683.234, originário do Rio Grande do Sul.