Elaboração e Análise de Políticas Públicas

As sociedades modernas têm como principais características relações complexas entre seus membros e suas instituições, de modo que diferentes idéias, valores, interesses e desejos surgem como geradores de conflitos. A política surge como um meio que pode lidar com toda essa complexidade e garantir que, através de decisões e ações, a sociedade sobreviva e se desenvolva. Mas o que é política?

Existem várias definições atribuídas ao termo "política", que, segundo Ham e Hill (1993), sugerem que é difícil considerá-lo um fenômeno muito específico e concreto. Mas, depois de ler suas discussões sobre esse tópico, pode-se entender que a política é um curso de ação ou inação ou uma rede de decisões complexas. Isso, a seu ver, implica aspectos como: (i) a existência de uma rede de decisões complexas que, tomadas em conjunto, definem de uma certa maneira o que é política; (ii) a política muda com o tempo, dificultando a interrupção; (iii) a tomada de decisão também deve ser analisada em estudos de políticas.

Nesse complexo de decisões e ações complexas que surgem da atividade política, existe uma política estatal com poder soberano de autoridade pública em relação à alocação de recursos.

A análise de políticas, por outro lado, coloca tanto a política quanto as políticas públicas na agenda, porque, por um lado, busca conhecer as ações do governo, descrevê-las e, por outro, analisar e prescrever políticas públicas. . Essa é a esperança na análise de políticas como uma maneira de mitigar os problemas sociais, melhorando o desenho e a implementação de políticas públicas.

No entanto, existem diferentes tipos de análise de políticas e a escolha dependerá do trabalho que o analista realizará. Ham e Hill (1993), utilizando a análise de Hogwood e Gann (1981), apresentam sete opções para análise de políticas que podem ser selecionadas de acordo com variáveis ​​como aspectos ideológicos, objetivos ou ambiente político.

Os tipos de análise, segundo Ham e Hill (1993), são: (i) estudando o conteúdo das políticas: o analista procura explorar como surgiu uma política específica, como foi implementada e quais resultados foram obtidos; (ii) examinar o processo de desenvolvimento de políticas: focando em questões relacionadas à influência no desenvolvimento de políticas; (iii) examinar os resultados das políticas: tenta explicar por que os custos e serviços diferem em diferentes áreas, tentando entender as políticas em termos de fatores sociais, econômicos, tecnológicos e outros; (iv) avaliação de políticas: o objetivo é determinar o impacto da política na população; (v) informações para o desenvolvimento de políticas: organiza dados para auxiliar os tomadores de decisão na tomada de decisões; (vi) proteger o processo de formulação de políticas: a pesquisa visa melhorar os processos de formulação de políticas e o aparato estatal; (vii) defesa de políticas: o analista advoga a adoção de idéias e opções no processo de desenvolvimento de políticas.

No entanto, para que a Análise de Políticas atinja ou atinja seus objetivos, muitos problemas são necessários em diferentes níveis de análise, seja em face do funcionamento da estrutura da administração pública, seja por meio de processos de tomada de decisão, ou entre o estado e a sociedade. .

Assim, este artigo realiza pesquisas inerentes a esses níveis, onde foi feita uma tentativa de estabelecer uma conexão entre eles, principalmente no que se refere ao processo de desenvolvimento de políticas. Esta tarefa foi concluída em seis momentos. Inicialmente, uma visão simplificada do sistema político com seus requisitos, decisões e ações foi apresentada usando o modelo do sistema como cenário. Em seguida, examinou as influências que a relação entre Estado e sociedade tem nas políticas públicas. No terceiro momento, a análise das políticas foi conceitualizada e seus objetivos foram refinados. O próximo ponto foi relacionado a corpos teóricos que tentam explicar a influência do estado e de fatores sociais no desenvolvimento de políticas públicas. No quarto momento, foram apresentados modelos de decisão relacionados ao desenvolvimento de políticas. Finalmente, terminou com uma apresentação do papel das organizações no desenvolvimento de políticas.

Assim, o objetivo deste trabalho é apresentar alguns dos conceitos e categorias de análise de políticas públicas, com base nas contribuições dos autores, como assistência metodológica, para que o analista de políticas possa entender melhor o processo de elaboração de políticas públicas.

Como Ham e Hill (1993) explicam com referência a Wildavsky (1979), a política pública não se refere apenas ao processo de tomada de decisão (tomada de decisão), porque, embora seja um processo, também é seu produto.

Assim, é possível discutir, mesmo com algumas limitações, a complexidade do sistema político e seu processo de tomada de decisão usando a abordagem de sistemas de Easton (1953, 1965a; 1965b apud Ham & Hill, 1993), que cria a idéia de "Sistema Político", como mostra a figura acima.

O "Sistema Político" acima consiste em entradas (entradas ou perguntas) e saídas (saídas ou respostas). As inscrições serão enviadas por requisitos e suporte. Os requisitos incluirão as ações de indivíduos e grupos na tentativa de alocar recursos para atender aos seus interesses. Como um exemplo de requisitos, você pode mencionar

• [...] reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados, etc. (Rua, 1997, p. 2).

Em termos de suporte, dependendo da abordagem dos sistemas, ações como conformidade com a lei e pagamento de taxas ou mesmo

• [...] atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como por exemplo o serviço militar, etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na implementação de determinados programas governamentais, a participação em manifestações públicas, etc. (Rua, 1997, p. 2)

Uma vez processados ​​no Sistema Político, os registros levam a respostas na forma de decisões políticas ou de políticas públicas em si. O sistema também receberá feedback do sistema com essa saída, que gerará novas entradas, como mostrado na Figura 1 acima.

O modelo sistêmico, de acordo com Ham e Hill (1993), oferece vantagens como a conceituação de fenômenos políticos complexos, mostrando progresso nas análises mais tradicionais da ciência política e da administração pública. Outro significado dado pelos autores refere-se ao fato de o modelo decompor “o processo de formulação de políticas em vários estágios diferentes, para que cada um deles possa ser analisado com mais detalhes” (Ham & Hill, 1993, p. 30) .

1. Existe no sistema uma redução lógica dos processos em relação ao mundo prático da elaboração de políticas, tendo em vista que outras variáveis (manipulação de linguagem, criação de crises, imposição de agendas para autoridades ou mesmo simulação de políticas) afetam a simples conversão de demandas e apoios em saídas;
2. O sistema não toma por base a dinâmica na tomada de decisões (caixa preta), desconsiderando demandas e apoios externos, tal como atividades políticas entre níveis de governo (central e local) e diferentes departamentos de mesmo nível;
3. É preciso que o sistema dê mais atenção às relações entre as entidades de governo, visto que se sujeitam a ajustes contínuos, na medida em que obrigações e orçamentos são alterados, fato que pode modificar os resultados específicos almejados

Apesar das deficiências apresentadas, um dos pontos fortes do modelo de sistemas de Ham e Hill (1993) se deve à atenção dada à relação entre sistemas políticos e seu ambiente (urbanização, renda per capita, nível educacional, etc.). Assim, nota-se que o modelo considera importante a relação entre estado, política, economia e sociedade.

Como Ham e Hill (1993, pp. 34-35) acrescentam, citando Minoque (1983), qualquer teoria que queira explicar satisfatoriamente o que é política pública deve também explicar a relação entre estado, política e sociedade, levando em consideração as consequências causadas por políticas públicas. no campo da economia e da sociedade. Isto é o que é discutido abaixo.

Inicialmente, é importante enfatizar que as políticas públicas dizem respeito não apenas a questões relacionadas à sua formulação, ou seja, às conseqüências do uso dos recursos, seus aspectos legais, legalidade ou simplesmente como um atributo do Estado. Mas sua historicidade, o surgimento de idéias e os atores envolvidos também devem ser discutidos. Afinal, é a partir das relações entre atores como Estado, classes sociais e sociedade civil, como explica Boneti (2007), que emergem agentes capazes de determinar políticas públicas. Além disso, como destacam Dias e Matos (2012), a colaboração entre as partes interessadas por meio da participação e do diálogo é essencial na implementação de políticas públicas específicas.

Essa relação entre Estado, classes sociais e sociedade civil existe, segundo Battini e Costa (2007), desde o século XX. Nesse período, segundo os autores, o Estado deixou de ser percebido apenas como um instrumento de dominação do capitalismo e passou a ser visto como resultado da organização política de uma sociedade de classes e de seu conflito de interesses. Nessa área, as políticas públicas, marcadas por esses conflitos e disputas de interesse, onde o poder do Estado se materializa, são paralelas ao pacto político firmado na sociedade (Battini & Costa, 2007).

Assim, a política do estado é um instrumento para proteger os direitos dos cidadãos, que é um intermediário entre o estado e a sociedade. No entanto, não há certeza de que os direitos sociais serão realizados, pois tudo dependerá da maior ou menor representatividade de cada segmento representado.

Além disso, como Bonetti (2007) ressalta, a determinação das políticas públicas também é determinada pelos interesses das elites globais, como o Fundo Monetário Internacional e a Organização Mundial do Comércio. Esses órgãos intervêm na formulação de políticas públicas nos países periféricos, usando o poder econômico por meio de empréstimos, forçando-os a aplicar modelos homogêneos de desenvolvimento econômico e social para satisfazer os interesses da elite.

Portanto, as elites usam estratégias diferentes para ganhar poder e, assim, interferem na natureza e na implementação prática das políticas públicas. A própria idéia de centro e periferia reforça o caráter de verdade aceito pelo setor economicamente dominante. Assim, existe um centro com muitas condições relativas a aspectos do desenvolvimento tecnológico e social, que impõe um modelo de elite como padrão de vida e verdade, e esse conceito é incluído pelos pobres no sentido de tentar alcançar o mesmo modelo.

Segundo Boneti (2007), a tecnologia é o modelo de referência para nivelar as diferenças adotadas pela atual estrutura de poder. Em outras palavras, o que prevalece é a regra da competência tecnológica, com o objetivo de adotar políticas públicas de inovação tecnológica como a política de maior impacto social que beneficia alguns segmentos em detrimento de outros. A partir dessas regras - as regras de exclusão -, certas questões são selecionadas da agenda política, que começam a receber mais atenção às custas de excluir outras.

Então, o progresso tecnológico passa a ser usado como referência para o desenvolvimento e fator ideológico na ideia de que esse será o caminho para o bem-estar social. No entanto, as políticas de desenvolvimento tecnológico são voltadas para o benefício de segmentos sociais com recursos econômicos e tecnológicos, deixando outros fora da agenda política. O problema gerado por esse modelo, padronizado pelas elites, refere-se à questão da igualdade, que, segundo Boneti (2007), não é estabelecida pela maioria, mas é baseada em um padrão imposto pela classe dominante da sociedade capitalista e gera desigualdade.

Assim, observa-se que representantes da sociedade civil organizada, como ONGs e movimentos sociais, desempenham papel fundamental no sentido de impedir que as práticas sociais impostas pelas classes dominantes em conflito com os interesses da sociedade sejam inconsistentes com a sociedade. políticos. Além disso, os atores locais desempenham um papel importante na formulação e implementação de políticas públicas para que não sejam perseguidas exclusivamente no interesse de grupos dominantes.

Deve-se notar que diferentes pessoas e instituições estão envolvidas no ciclo de políticas públicas, cada uma das quais tem um interesse particular na implementação de políticas.

Consequentemente, as políticas públicas, desde o seu desenvolvimento até sua implementação prática, seguem um ciclo inerte em um contexto social onde os conflitos existem e precisam ser reconciliados. Que, segundo a abordagem de Boneti (2007), é o resultado da dinâmica do jogo de forças que ocorre no âmbito das relações de poder, com a participação de grupos políticos, econômicos, classes sociais e outras organizações da sociedade civil.

Levando em consideração esses aspectos, compreender as crenças que moldam a relação entre Estado e sociedade se torna outro passo importante na análise das políticas públicas. Portanto, a seguir, consideraremos visões pluralistas, marxistas, de elite e corporativistas.

Ham e Hill (1993) apontam para quatro corpos teóricos que tentam explicar a influência do estado e de fatores sociais no desenvolvimento de políticas públicas: visões pluralistas, marxistas, de elite e corporativistas.

A teoria do pluralismo, de acordo com Dahl (1961), referida por Ham e Hill (1993, p. 47), "indica que as fontes de poder estão desigualmente distribuídas, mas amplamente entre indivíduos e grupos da sociedade". Portanto, de acordo com essa teoria, nenhum indivíduo ou grupo é privado de poder, mas sua participação na agenda política dependerá de seus recursos e grupos de pressão. De fato, a apresentação de idéias através de grupos de pressão, segundo Ham e Hill (1993), pode ser mostrada como uma das manifestações da democracia e desempenha o papel de representar interesses específicos.

Este ponto de vista no contexto britânico foi relatado por Richardson e Jordan (1979 e Ham e Hill, 1993), que argumentam que na Inglaterra certas políticas governamentais estão na agenda devido à influência de grupos de pressão negociando com agências governamentais. Nos Estados Unidos, como Ham e Hill (1993) explicam, esses grupos também são vistos como centrais na teoria do pluralismo. Além disso, os autores acrescentam que no estado de bem-estar social, o governo também começou a consultar e negociar com grupos organizados (de pressão) para obter apoio e voto.

Quanto à teoria da elite, é o oposto da teoria pluralista e, no estado moderno, Ham e Hill (1993) explicam, está associada à centralização do poder nas mãos da elite política (burocratas, militares, aristocratas, etc.) empresários). Assim, de acordo com Mosca (1939 e Ham & Hill, 1993, pp. 50-51), temos

• [...] uma classe que governa e outra que é governada. A primeira classe, sempre a menos numerosa, executa todas as funções políticas, monopoliza o poder e goza das vantagens que o poder traz, enquanto que a segunda, a classe mais numerosa, é dirigida e controlada pela primeira de uma forma que é ora mais ou menos legal, ora mais ou menos arbitrária e violenta.

Embora as instituições sejam dirigidas por grupos minoritários, é possível a compatibilidade desse modelo com a democracia pluralista. Isso ocorre porque, segundo Ham e Hill (1993), a competição entre os líderes dos partidos políticos e a elite dos grupos de pressão durante as eleições representará a forma pela qual a democracia funcionará em um estado moderno.

Do ponto de vista do marxismo, o Estado é um meio de controlar o poder de uma determinada classe, especialmente a burguesa. Em outras palavras, o estado serve como um instrumento para realizar os interesses dessa classe. Miliband (1969 apud Ham & Hill, 1993) apresenta três razões principais pelas quais essa área é: (i) semelhanças em termos de origens sociais entre a burguesia e a elite do estado; (ii) o poder que a burguesia tem como grupo de pressão, por meio de contatos pessoais, redes de influência ou proteção de interesses privados; (iii) a limitação imposta ao Estado pelo poder objetivo do capital. Assim, esse ponto de vista direciona sua atenção para o cenário econômico da atividade política.

Finalmente, a quarta opinião, corporativista, segundo Ham e Hill (1993), com base na teoria de Winkler (1976), caracteriza o estado em termos de sua relação com o trabalho e o capital como dominante e independente de classes ou grupos econômicos. O objetivo da teoria é direcionar o Estado para o processo de acumulação de capital, ou seja, ele atuaria a favor de certos grupos a seu critério.

Portanto, conforme explicado por Jessop (1982), citado por Ham e Hill (1993), observa-se que o estado é um grupo de instituições envolvidas em um conflito de interesses, e isso afeta os cidadãos. Assim, os elementos apresentados acima, mesmo sem grande profundidade, dada a sua complexidade, são muito úteis no estudo da análise de políticas públicas.

Segundo Ham e Hill (1993), a preocupação com as políticas públicas que levou ao surgimento da Análise de Políticas foi destacada no início dos anos 60 nos Estados Unidos e emergiu em duas áreas de interesse:

1. - as dificuldades passadas pelos formuladores de política frente à complexidade cada vez maior dos problemas com que se deparavam, levando-os a buscar formas para construção de alternativas e propostas para soluções; e
2. - a atenção de pesquisadores acadêmicos em ciências sociais (ciência política, economia, sociologia) que passaram a ter interesse em questões relacionadas às políticas públicas no intuito de aplicarem seu conhecimento à resolução de problemas concretos do setor público.

Ao mesmo tempo, como explicam os autores, os governos começaram a contratar analistas de políticas para usar métodos e práticas destinadas a, por exemplo, análise de custo-benefício, orçamentos de programas e análise de impacto. Afinal, esse movimento sócio-político prometeu soluções para aparentes fracassos na administração pública.

No Reino Unido, em meados da década de 1970, de acordo com Ham e Hill (1993), os currículos, pesquisas, jornais e publicações da universidade eram orientados para políticas públicas. No entanto, diferentemente dos Estados Unidos, os analistas políticos não foram contratados em uma escala significativa pelas agências governamentais.

Na década seguinte, na década de 1980, eles tentaram encontrar dispositivos de mercado para resolver os problemas de distribuição social, bem como aplicar métodos de gestão típicos do setor privado para resolver o problema de ineficiência do setor público. Assim, o debate sobre a análise de políticas continuou.

Para Rua (2014, p. 20), "a definição atualmente aceita sugere que a análise de políticas visa os problemas enfrentados pelos formuladores de políticas (políticos) e ajuda a resolvê-los".

Segundo Wildavsky (1979), citado por Ham e Hill (1993), não se deve perder tempo procurando uma definição para a análise de políticas, considerando que o termo "análise de políticas" representa uma gama de atividades diferentes que são difíceis de definir. Para esse autor, o mais importante é praticá-lo, não defini-lo, ou seja, o analista deve agir, pensar em problemas e buscar soluções. Tais decisões devem ser tomadas, segundo o mesmo autor, através de um processo baseado na criatividade, imaginação e profissionalismo (Wildavsky, 1979 apud Ham & Hill, 1993).

No entanto, Ham e Hill (1993) consideram muito importante tentar esclarecer alguns dos termos e conceitos básicos relacionados ao tópico.

A análise de políticas para Dye (1976 e Ham & Hill, 1993, p. 18) "precisa descobrir o que os governos fazem, por que fazem e como diferem". Esse esclarecimento coloca a Análise de Políticas em um papel importante, por um lado, para aprimorar o conhecimento da ação governamental e, por outro, para melhorar a qualidade das políticas públicas. Ou seja, de acordo com o autor, dá uma idéia de atividades que são prescritivas e descritivas. Essas características tornam os autores importantes (Lasswell, 1951; Dror, 1971) citados por Ham e Hill (1993) muito promissores na análise de políticas como uma maneira de melhorar a formulação de políticas e reduzir os problemas sociais.

Pode-se até dizer que os resultados da análise de políticas podem não apenas, mas também ser aplicados para orientar as idéias políticas inerentes à solução de problemas sociais. Afinal, como descrito por Serafim e Dias (2012), a política pública analisada permite uma visão descritiva (o que / como é?), Uma explicação (por que é?) E uma visão normativa (como deve ser?).

Para esses autores, analisando o comportamento dos atores sociais e o processo de formulação de agendas e políticas, a análise de políticas busca entender por que e para quem a política foi desenvolvida, em vez de simplesmente observar o conteúdo da própria política pública. Por esse motivo, a análise de políticas é central no processo de formulação de políticas públicas, especialmente em termos de definição de agenda, capacidade de definir características gerais de políticas e priorizar tópicos e questões a serem abordados. o governo.

Adicionalmente às preocupações elencadas por Serafim e Dias (2012) e que devem fazer parte do estudo numa Análise de Política, outras são descritas por eles, tais como:

• refletir sobre as razões pelas quais a política pública analisada não apresenta características diferentes;
• observar, de forma descritiva, explicativa e normativa, acerca das políticas públicas analisadas, respondendo, respectivamente, às perguntas a respeito de “o que/como é?”, “por que é assim?” e “como deveria ser?";
• enfatizar os valores e os interesses dos atores participantes do jogo político, a interação entre eles, a arquitetura de poder, bem como a tomada de decisões, os conflitos e as negociações etc. (Serafim & Dias, 2012).

Por outro lado, a análise de políticas não deve se concentrar apenas em questões já levantadas na agenda política (de discussão) em que o governo trabalhará, sob a ameaça de excluir questões de interesse desses grupos social e socialmente desfavorecidos. Ou seja, as decisões adotadas e não adotadas devem ser levadas em consideração, e elas existem.

• [...] quando os valores predominantes, as regras do jogo aceitas, as relações de poder existentes entre grupos e os instrumentos de força, separados ou  combinados, efetivamente impedem certas reclamações de se transformarem em questões maduras que exigem decisões (Bachrach & Baratz, 1963, p. 642 apud Ham & Hill, 1993, p. 95).

Uma questão importante que deve ser considerada em relação à análise de políticas públicas é a relação entre as decisões tomadas, a estrutura institucional e a distribuição de poder no estado e na sociedade ”. Assim, o analista é necessário para entender melhor o processo de formulação de políticas, "levantando algumas das maiores questões sobre o papel do Estado na sociedade moderna e a distribuição de poder entre os grupos sociais" (Ham & Hill, 1993, p. 229) . Essa pesquisa pode ser conduzida examinando três níveis diferentes de análise: (i) no funcionamento da estrutura administrativa, (ii) no processo de tomada de decisão e (iii) nas relações entre o estado e a sociedade (Dagnino, Gomez (Costa, Stefanuto e Menegel, 2002). Os níveis mostram como as relações políticas ocorrem entre os atores envolvidos e quais podem ser caracterizadas de acordo com a generalização dada na tabela acima.

De acordo com Dagnino et al. (2002), é através do trânsito entre esses níveis que “é possível aprender o comportamento da“ comunidade política ”presente em qualquer área de política pública e, assim, chegar à determinação das características mais importantes de um político” (Dagnino et al., 2002, p. 9). No primeiro nível, segundo o mesmo autor, a análise ocorre em duas etapas:

1. primeiramente, identificam-se as organizações (instituições públicas) envolvidas na política e os atores de maior evidência;
2. em seguida, identificam-se as relações institucionais que elas e seus respectivos atoreschave mantêm entre si.

No segundo nível, o objetivo é conhecer os interesses dos atores. Assim, torna-se necessário, segundo Dagnino et al. (2002), explicam o funcionamento das instituições e as características da política, o que pode acontecer, por exemplo, examinando relações de poder, coalizões de interesses, formando grupos de pressão ou cooptação.

Finalmente, no terceiro nível, como o autor explica, o objetivo é entender por que as relações que são estabelecidas entre diferentes partes do estado e entre elas e a sociedade são como são. Para Dagnino et al. (2002, p. 9), “é através do estabelecimento de relações entre a situação específica que está sendo analisada e a que geralmente ocorre no capitalismo desenvolvido (ou periférico, no caso latino-americano), que a essência desses relações podem ser entendidas.

A importância de estudar essas relações por um cientista político é justificada por causa dos reflexos das ações do Estado na vida das pessoas e da sociedade como um todo. Seja em termos de serviços públicos (educação, saúde, aposentadoria, seguro-desemprego, moradia) ou em intervenção econômica (em indústrias, impostos, empresas). A regulamentação do governo também pode ser realizada em várias outras atividades devido à complexidade social. Assim, questões de proteção ambiental, proteção ao consumidor, controle de monopólio e cartéis podem ser reguladas pela regulamentação governamental (Dagnino et al., 2002).

A compreensão dos níveis de análise, das visões do estado e dos modelos de tomada de decisão é fundamental para o analista no processo de compreensão da política e de todo o sistema que a cerca. Isto é seguido por um estudo sobre a formulação de políticas públicas, um ponto em que o foco está na tomada de decisões e ainda é um importante ponto de partida para entender a relação da distribuição de poder entre o estado e a sociedade.

Uma extensa bibliografia (Jones, 1970, Meny & Thoenig, 1992, Dye, 1984, Frey, 2000), compartilhada por Serafim e Dias (2012), divide o ciclo da política em cinco momentos sucessivos, interligados e dinâmicos:

1. identificação de problemas;

2. conformação da agenda;

3. formulação;

4. implementação e;

5. avaliação da política.

Resumidamente, os autores caracterizam os três primeiros pontos da seguinte forma: (i) definição do problema - quando os atores envolvidos reconhecem o problema e subsequentemente o colocam na agenda; (ii) alinhamento da agenda - que prioriza questões e questões que precisam ser tratadas no governo, e onde atores como legislaturas, governo, administração pública, grupos de interesse, partidos políticos e público em geral estão envolvidos; (iii) formulação - nisso, os formuladores de políticas implementam as etapas anteriores por meio do desenvolvimento de políticas públicas.

Durante a implementação das políticas públicas (4º ponto), buscamos transformar o que foi planejado em resultados que atinjam os objetivos estabelecidos ou, como descrito por Araújo e Rodrigues (2017, p. 19), é uma etapa relacionada aos processos de garantir recursos institucionais, organizacionais, burocráticos e financeiros para implementar medidas políticas ”. A avaliação (quinto ponto), por sua vez, serve como uma ferramenta para revisar ou avaliar o progresso ou os resultados da política pública em questão. Essa fase pode ocorrer no início, durante ou após a implementação da política.

Diferentemente dos autores citados acima, Dagnino et al. (2002) exploram o ciclo da política, para fins de análise, em três momentos distintos: formulação (ou decisório), implementação e avaliação de políticas. Segundo o autor, a política é primeiramente formulada, ou seja,

• [...] concebida no âmbito de um processo decisório pelos “tomadores de decisão” que pode ser democrático e participativo ou autoritário e “de gabinete”; de “baixo para cima” ou de “cima para baixo”; de tipo racional e planejado ou incremental e mediante o ajuste mútuo entre os atores intervenientes; com ou sem manipulação e controle da agenda dos atores com maior poder; detalhadamente definida ou deixada propositadamente incompleta para “ver se cola” e como é que fica “na prática” (Dagnino et al., 2002, p. 22).

É no estágio de formulação, de acordo com Howlett, Ramesh e Pearl (2013, p. 123), que “o processo de criação de opções para o que fazer com um problema público, tornando-se” identificou, refinou e formalizou as opções políticas que pode ajudar a resolver problemas e problemas. reconhecida na fase de definição da agenda ”.

Após a formulação, a implementação segue. Nesse estágio, o estágio de implementação, os órgãos e mecanismos estatais exercem sua discrição, adaptando a política formulada "à realidade das relações entre o Estado e a sociedade e às regras para a formação do poder econômico e político que elas impõem ao jogo entre atores sociais ". (Dagnino et al., 2002, p. 22). Para Howlett, Ramesh e Pearl (2013, p. 179), a implementação representará “o esforço, o conhecimento e os recursos usados ​​para transformar decisões políticas em ação”.

Na última etapa, a etapa de avaliação,

• [...] os resultados - entendidos como produtos e metas definidos e esperados num âmbito mais restrito - e impactos - entendidos como produtos sobre um contexto mais amplo e muitas vezes não esperados ou desejados – decorrentes de sua Implementação são comparados com o planejado (Dagnino et al., 2002, p. 22).

Assim, a avaliação, de acordo com Howlett, Ramesh e Perl (2013, p. 199), refere-se à “fase do processo em que é determinado como a política realmente funciona na prática”, avaliando os meios utilizados e os objetivos alcançados. A avaliação permite o gerenciamento.

• gerar informações úteis para futuras Políticas Públicas; prestar contas de seus atos; justificar as ações e explicar as decisões; corrigir e prevenir falhas; responder se os recursos, que são escassos, estão produzindo os resultados esperados e da forma mais eficiente possível; Identificar as barreiras que impedem o sucesso de um programa; promover o diálogo entre os vários atores individuais e coletivos envolvidos; fomentar a coordenação e a cooperação entre esses atores (Sebrae, 2008, p. 18).

No entanto, é durante a formulação que chama a atenção a tomada de decisões por analistas, políticos ou funcionários do governo. Por esse motivo, esse estágio é de grande importância para medir o grau de objetividade e racionalidade que deve ser associado à definição dos objetivos e estratégias das políticas públicas em pauta. Isso se deve ao fato de que a relação entre o modelo de decisões tomadas e como a distribuição de poder na sociedade está sendo discutida.

Além disso, baseia-se no conhecimento tanto do modelo de tomada de decisão no âmbito da política pública estudada quanto da estrutura de poder envolvida em sua formulação, que foi escolhida a metodologia de pesquisa que será adotada durante a investigação neste nível de política.

Assim, considerando a “tomada de decisão”, duas escolas, segundo Ham e Hill (1993), abordam esse tópico: uma se concentra na relação entre tomada de decisão e poder e a outra na relação entre tomada de decisão e racionalidade. Os autores divulgam as seguintes observações sobre a conexão com as autoridades:

1. O enfoque na tomada de decisão é apenas um ponto de partida para se compreenderem as relações de poder;
2. A análise das não-tomadas de decisões (que podem tomar a forma de decisões) também é importante para suplementar o estudo da relação entre poder e tomada de decisão;
3. O poder pode modelar a preferência das pessoas (terceira dimensão do poder), podendo criar, inclusive, um falso consenso sobre normas e metas, conforme o grupo dominante.

No entanto, o entendimento da relação entre tomada de decisão e racionalidade se baseia em um debate entre o modelo racional e o processo complementar. Para Ham e Hill (1993), modelos racionais e incrementais são modelos de tomada de decisão inerte na estrutura de poder da sociedade capitalista.

O primeiro modelo, o modelo de racionalidade, está relacionado à posição normativa; O objetivo é obter o resultado, escolher as melhores oportunidades disponíveis que permitirão alcançar os objetivos definidos e desejados. Esse modelo é chamado de racional "no sentido de prescrever procedimentos de tomada de decisão que teoricamente levarão a escolher as maneiras mais eficazes de atingir sempre as metas políticas" (Howlett, Ramesh & Perl, 2013, p. 162).

Apesar de suas intenções positivas, este modelo apresenta, de acordo com Simon (1945, p. 1 e Ham e Hill, 1993, p. 112), vários problemas; dentre eles destacamos: (a) dificuldades na definição de valores e metas que serão utilizados no processo de tomada de decisão; (b) os objetivos estabelecidos sofrem a influência discricionária dos indivíduos e grupos que os perseguem; (c) existem muitas alternativas para a tomada de decisões e, devido à própria racionalidade humana, torna-se quase impossível conhecer as consequências de tantas alternativas; (d) dificuldade em separar fatos de valores e meios de fins.

No entanto, esse modelo possui métricas bem definidas que são importantes na avaliação. Isso permite verificar se os objetivos foram alcançados e se os resultados e impactos eram esperados quando implementados.

O modelo incremental está relacionado à posição descritiva da análise de políticas, levando em consideração os interesses e as mudanças políticas que existem na sociedade. Nesse modelo (método de ramificação), lançado por Lindblom (1959) e referido por Ham e Hill (1993), todas as situações existentes são analisadas desde o início, que serão posteriormente modificadas gradualmente por meio de comparações sequenciais limitadas. Na análise de Ham e Hill (1993, p. 119), esse modelo força os tomadores de decisão a tomar suas decisões "comparando políticas específicas de acordo com o grau em que levam à consecução de objetivos". Para os autores, o tomador de decisão decide se deve continuar ou alterar a direção da política de acordo com sua avaliação das conseqüências das ações que ele pretende tomar.

De acordo com Dagnino et al. (2002), em um modelo incremental, o processo de tomada de decisão é realizado por meio de negociações e barganha e sem planejamento. Nesse caso,

• [...] a formulação tem como resultado um “consenso” de caráter freqüentemente ilusório e precário, posto que baseado em mecanismos de manipulação de interesses (segunda e terceira faces do poder) que constringem a agenda de decisão a assuntos “seguros” e conduzem a situações de não-tomada de decisão que costumam favorecer as elites de poder (Dagnino et al., 2002, p. 32).

Assim, devido a esse tipo de formulação, haverá inevitavelmente uma implementação desprovida de conflitos e planos específicos, cujo critério para avaliar o resultado será: "o bem é possível" ou "o bem é o que satisfaz a elite" (Dagnino et al. , 2002, p. 32). Consequentemente, o modelo de implementação adotado será o chamado “de baixo para cima”, uma vez que possui executores com significativa decisão e liberdade de ação para moldar a agenda, em oposição a “de cima para baixo”, onde existe uma organização com planejamento. e racionalidade. política de desenvolvimento e que visa minimizar o déficit na implementação.

Quando um modelo incremental é adotado na formulação, não há necessidade de definir indicadores para medir resultados, o que é necessário para comparar o que foi projetado com o que foi obtido como resultado da implementação. Portanto, o que será obtido é uma avaliação com critérios difusos e subjetivos que buscarão apenas satisfazer os participantes envolvidos.

Os modelos apresentados acima representam posições extremas na tomada de decisão, mas servem como diretrizes para a formulação de outras sentenças intermediárias, como as codificadas por Ham e Hill (1993) e Hogwood e Gunn (1984).

O modelo de Ham e Hill (1993) é semelhante de acordo com Dagnino et al. (2002), um modelo de racionalidade limitada, que apresenta, em termos de seus elementos, as seguintes características: (i) considera participantes envolvidos em estruturas políticas e econômicas desiguais; (ii) os problemas têm suas definições em uma base ideológica; (iii) há informações errôneas relacionadas à ideologia e ao poder; (iv) tempo é poder limitado pelos interesses dos atores; e (v) uma estratégia prática baseada em expectativa, neutralização e organização.

Na sistematização de Hogwood e Gunn (1984), citados também por Dagnino et al. (2002), utilizam-se três modelos no processo político decisório:

1. modelo racional: neste modelo, a formulação é um processo essencialmente racional, onde as decisões se apoiam em passos sistematizados e cujos problemas são entendidos como “técnicos” (e não políticos), o ambiente é consensual e o processo fica em permanente controle;
2. modelo (burocrático) incremental: a formulação é vista como um processo político, em que os atores influenciam com suas percepções e interesses e tem-se a política como resultado de uma permanente barganha num ambiente em conflito;
3. modelo do processo organizacional: as decisões e ações são tomadas como resultado de uma escolha racional, com base em rotinas e procedimentos-padrão sistemática e previamente definidos

Aliás, este último modelo, do processo organizacional, nos remete à importância do estudo das organizações, pois representa outro ponto de fundamental importância no processo de Análise de Política.

As organizações representam onde o processo de tomada de decisão ocorre e são as principais responsáveis ​​pela implementação e avaliação de suas políticas. Por esse motivo, os poderes discricionários que existem dentro deles também exercem certos poderes de tomada de decisão no processo político, tanto na formulação quanto na implementação.

Pode-se até dizer, explica Elmore (1978), citado por Ham e Hill (1993, p. 157), que "é somente através da compreensão de como essas organizações funcionam que é possível entender como as políticas são aprimoradas no curso de sua implementação". . "

Assim, Elmore (1978 apud Ham & Hill, 1993) apresenta uma classificação de modelos organizacionais, tomando como base o momento da implementação, seja (I) desenvolvimento organizacional, (II) processo de conflito e negociação, (III) o sistema de gestão ou (IV) processo burocrático. O autor pega esses quatro tipos de organizações associando-as a quatro categorias de análise (Princípio Central, Distribuição de Energia, Processo de Formulação de Políticas e Processo de Implementação). Abaixo, resumimos, nas tabelas 02 e 03, as características dos tipos de organização, de acordo com as contribuições de Elmore (1978) de Dagnino et al. (2002)

As Tabelas 2 e 3 acima destacam a importância de delinear a organização em que a política é desenvolvida. Afinal, como já descrito, representa o local onde o processo de tomada de decisão ocorre, além de ser responsável pela implementação e avaliação de suas políticas. Portanto, o entendimento do funcionamento da organização em que a pesquisa será realizada é fundamental para entender como ocorre o processo de formulação e implementação de políticas públicas.