A importância do controle interno na administração pública

Este estudo descritivo de natureza qualitativa aborda a importância do Controle Interno voltado para a atuação na Administração Pública, sem a presunção de esgotar o assunto.

E tem como objetivo principal evidenciar a importância do Controle Interno como instrumento que proporciona à Administração Pública subsídios para assegurar o bom gerenciamento dos negócios públicos.

Propõe-se também, com base nos pressupostos teóricos, ressaltar e diferenciar as expressões “controle interno”, “sistema de controle interno” e “auditoria interna”, bem como elencar os objetivos do Controle Interno, citando suas características e limitações e, assim, despertando nos usuários da Contabilidade Pública maior interesse nos resultados da entidade estatal.

Através das concepções analisadas e dos resultados da pesquisa, na conquista de atingir os objetivos a que se propôs, conclui-se que o Controle Interno desempenha papel relevante na administração pública, principalmente, pela orientação e vigilância em relação às ações dos administradores, visando assegurar eficiente arrecadação das receitas e adequado emprego dos recursos públicos.

Ainda que o Controle Interno não possa ser considerado a panacéia contra os desvios de conduta, não há similar e nem mais eficaz ferramenta no combate ao erro e à fraude, se alicerçado em um sistema de informação e avaliação que o torne capaz de inibir as irregularidades e atingir os objetivos de resguardar os bens públicos, bem como avaliar a ação governamental no que diz respeito ao cumprimento de metas e execução de orçamentos, e avaliar a gestão dos administradores públicos nos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia.

Na sociedade atual, a conjuntura em que se configura a administração pública é profundamente estigmatizada pela ausência de recursos e por uma exigência cada vez mais ampla da sociedade, refletindo, nos administradores públicos, uma elevada preocupação relacionada aos aspectos que tangem à existência de um controle mais eficiente nas entidades cuja administração é de sua responsabilidade (CALIXTO; VELÁZQUES, 2005, p. 01-02).

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, já prescrevia que “a sociedade tem direito de pedir conta a todo agente público de sua administração”. O dever de prestar contas é inerente a toda atividade pública e, sendo assim, é de extrema importância os meios à disposição ou a serviço da sociedade, para o exercício do controle do poder (BENDA, 2001).

Há muito tempo são reclamados, pelos estudiosos de controle no setor púbico, avanços na eficiência da fiscalização.

Victor Amaral Freire apud Silva Neto (1999, p.8) afirma:

Dentro dos novos conceitos de controle, ele deve cada vez mais reduzir sua preocupação em obter a perfeição documental dos papéis administrativos e estar mais voltado para a qualidade da atuação governamental. Deve perder o caráter estático, afogado em um oceano de papelório, para atuar de maneira dinâmica, atento ao melhor e mais adequado funcionamento dos órgãos fiscalizados (SILVA NETO, 1999, p.8).

Como função administrativa, o controle precisa de um sistema de informação e avaliação, com a finalidade de assegurar o cumprimento do planejado, sob pena de a condução dos negócios públicos se transformarem em uma mera improvisação. O instrumento de controle capaz de potencializar as informações necessárias com o propósito de fazer análises de natureza econômica, financeira, física e de produtividade concernentes ao gerenciamento dos recursos públicos é a Contabilidade Governamental.

A Contabilidade Governamental é aplicada aos órgãos da administração direta, bem como àqueles da administração indireta (autarquias e fundações públicas), é regida pela Lei 4.320/64, sendo tal lei atualizada e consolidada pelo Decreto 93.872/86, e ainda, pelas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), como por exemplo, a Portaria 163, de 04 de maio de 2001(GRAMELICH, 2006, p. 15).

Na administração pública, o Controle Interno deve estar presente, atuando de forma preventiva, em todas as suas funções, administrativa, jurídica, orçamentária, contábil, financeira, patrimonial, de recursos humanos, dentre outras, na busca da realização dos objetivos a que se propõe.

Nesse sentido, a problemática principal deste estudo gira em torno do seguinte questionamento: Pode a Administração Pública sobreviver sem que exista um Controle Interno adequado ao modelo de gestão pública, hoje praticado no Brasil?

Partindo desse questionamento, elegeu-se como objeto de estudo: a análise da importância do Controle Interno na Administração Pública, a fim de favorecer parâmetros em que se perceba que o Controle Interno na administração pública assume caráter indispensável na proteção do patrimônio, desempenhando maior segurança, além de gerar eficiência na consecução do objetivo social.

Estudos apontam que data de 1922 a preocupação no Brasil com o controle no setor público. Nesse período, segundo Calixto e Velázques (2005, p.4), “o Controle Interno atuava examinando e validando as informações sob os aspectos da legalidade e da formalidade”, sendo que a sua preocupação concentrava-se em atender aos órgãos de fiscalização externa e não à avaliação da forma como os administradores atuavam na prestação dos serviços públicos.

A história do Controle Interno na Administração Pública brasileira está centrada no artigo 76, da Lei nº 4.320, de 17 Março de 1964, que foi responsável pela introdução das expressões Controle Interno e Controle Externo, apresentando a definição para as competências do exercício daquelas atividades. Segundo Calixto e Velázques (2005, p.4), foi conferido ao Poder Executivo o Controle Interno, ao passo que o Controle Externo foi atribuído ao Poder Legislativo.

De acordo com a Lei nº 4.320, de 17 Março de 1964, o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da execução orçamentária: a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestações de serviços.

Nessa perspectiva, a referida lei definiu, primeiramente, a universalidade do controle, sua abrangência relacionada aos atos da administração, independentemente de se tratar da receita ou da despesa. Em seguida, o controle passou a contemplar cada agente da administração, de maneira individual, desde que apresentasse responsabilidade por bens e valores públicos.

Contudo, a inovação central da lei surgiu no momento em que foi estabelecida a verificação do cumprimento do programa de trabalho, apresentado em termos físico financeiros, o que significa que pela primeira vez, concebia-se a possibilidade de controle de resultados na Administração Pública, além do controle de ordem legal (CALIXTO; VELÁZQUES, 2005, p.5).

Ressalta-se que as Constituições Federais de 1967 e 1988 consubstanciaram o fundamento constante na norma infraconstitucional e bipartiram o controle na Administração Pública, em interno e externo, sendo o primeiro implantado em cada Poder, independentes e integrados e o segundo, exercido pelo Poder Legislativo, que na esfera federal, conta com o apoio técnico do Tribunal de Contas da União (TCU).

A palavra controle, segundo Cialdini (2003, p. 194) é frequentemente rejeitada. O indivíduo o rejeita e os órgãos, compostos por indivíduos, também. Entretanto, todos concordam: é necessário controlar, avaliar analisar e refletir sobre o que se faz, como se faz e para quem está se fazendo.

Não há consenso entre os autores sobre a conceituação de Controle Interno. Observa-se, ainda a confusão que se formou entre as expressões “Controle Interno”, “Sistema de Controle Interno” e “Auditoria Interna”, na medida em que, são consideradas sinônimos, refletindo um engano que se dissipa a partir das definições que a seguir são apresentadas:

No Dicionário Aurélio, da língua portuguesa, a palavra sistema é “a disposição das partes de um todo, coordenadas ente si, e que formam estrutura organizada”. Logo, pode-se afirmar que Sistema de Controle Interno é o conjunto de órgãos técnicos, articulados, a partir de um órgão central de coordenação, orientados para o desempenho das atribuições de controle interno indicadas na Constituição Federal e normatizadas em cada nível de Poder. No Estado do Piauí, o Sistema de Controle Interno é integrado pela Controladoria Geral do Estado, como órgão central do Sistema, e pelos Núcleos de Controle de Gestão de cada órgão da Administração direta e indireta, cuja atuação sinérgica no decorrer de seus trabalhos, fiscalizam-se reciprocamente sob a supervisão do órgão central de controle.

Controle Interno é o conjunto de normas, rotinas e procedimentos, adotados pelas próprias Unidades Administrativas, tais como Manual de rotinas, segregação de funções, determinação de atribuições e responsabilidades, rodízio de funcionários, limitação de acesso aos ativos, limitação de acesso aos sistemas de computador e treinamento de pessoal, com vistas a impedir o erro, a fraude e a ineficiência.

Auditoria Interna é uma técnica utilizada pelo órgão central ou setorial, para avaliar a eficiência do Controle Interno, quanto a obediência às normas ou a obsolescência dessas. A auditoria desenvolve trabalhos avaliativos, de forma mais ou menos profunda, em razão direta do julgamento feito sobre o Controle Interno, quanto à sua maior ou menor adequabilidade para a preservação dos ativos que deverá proteger.

A diferença conceitual entre Sistema de Controle Interno, Controle Interno e Auditoria Interna resume-se no seguinte: Sistema é o funcionamento integrado dos Controles Internos; Controle Interno é o conjunto de meios de que se utiliza uma entidade pública para verificar se suas atividades estão se desencadeando como foram planejadas; e Auditoria Interna é uma técnica utilizada para checar a eficiência do Controle Interno.

No entanto, para Almeida (1996, p 57) “não adianta a administração implantar um excelente Sistema de Controle Interno sem que alguém verifique, periodicamente, se os funcionários estão cumprindo o que foi determinado no Sistema ou se o Sistema não deveria ser adaptado às novas circunstâncias”.

Os objetivos do Controle Interno estão capitulados no artigo 74 da Constituição Federal em vigor, que assim os menciona:

Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O Sistema de Controle Interno opera de forma integrada, ainda que cada Poder tenha seu próprio Controle Interno. Esse Sistema, entretanto, será coordenado pelo Executivo, posto que lhe competirá, ao final do exercício, preparar a prestação de contas conjunta, em que pese os demais Poderes elaborarem as suas respectivas contas (MACHADO JR; REIS, 1998, p.140).

Sob a ótica da empresa privada o Controle Interno apresenta os seguintes objetivos: salvaguardar e proteger seus ativos, verificar o grau de confiabilidade e exatidão dos registros contábeis e promover a eficiência operacional (ATTIE, 1998, p. 114).

O Controle Interno em uma entidade desempenha como objetivo maior, a segurança do patrimônio, além de gerar eficiência na consecução do objetivo social, o que se manifesta como resultado, e, obviamente, são ferramentas de apoio à contabilidade. A partir de um consistente sistema de controle interno, procura-se evitar desvios, perdas e desperdícios; assegurando, razoavelmente, o cumprimento de normas administrativas e legais e propiciando a identificação de erros, fraudes e seus respectivos responsáveis. A partir dessa concepção, o Controle Interno há de ser entendido como parte integrante da estrutura da Administração Pública, com o objetivo de auxiliar a gestão pública em relação ao cumprimento das metas e plano de governo.

O conjunto de normas, rotinas e procedimentos, adotado pelas próprias Unidades Administrativas denominado de Controle Interno, dá ao administrador respaldo e confiança no gerenciamento do patrimônio Público. O Controle Interno executado pela Administração compreende uma relevante ferramenta, pois é uma forma de controle preventivo, detectivo e corretivo, que deve ser operado com todo rigor e independência, a fim de cumprir as finalidades a que se propõe.

Segundo Crepaldi (2002, p. 215) “o chefe da repartição pública é o responsável pelo estabelecimento do Sistema de Controle Interno, pela verificação de seu cumprimento pelos funcionários e por sua modificação, visando adaptá-lo às novas circunstâncias”.

Machado Jr e Reis (1998, p. 141) afirmam que um Sistema de Controle Interno deve, prioritariamente: definir a área a controlar (em termos de orçamento-programa: a atividade ou projeto); definir o período em que as informações devem ser prestadas: um mês, uma semana; definir quem informa a quem, ou seja, o nível hierárquico que deve prestar informações e o que deve recebê-las, analisá-las e providenciar medidas; definir o que deve ser informado, ou seja, o objetivo da informação; por exemplo: o asfaltamento de tantos metros quadrados de estrada a custo de tantas unidades monetárias.

O Controle Interno ganha importância na área Estatal em virtude dessa esfera não dispor de mecanismos naturais de correção de desvios, processo que ocorre nas atividades privadas, onde a “competição” e o “lucro” funcionam como potentes instrumentos para reduzir desperdícios, melhorar o desempenho e alocar recursos de forma mais eficiente. O direito de propriedade estatal é dúbio, não existindo a vigilância do “olho do dono”, como na empresa. Por ser dúbio dá margem ao surgimento de grupos de pressão, internos e externos ao aparelho estatal, que procuram explorar o interesse e o patrimônio públicos em proveito próprio.

Essa regra geral assume importância peculiar no nosso país, onde as pessoas estão mais preocupadas com seus próprios interesses pessoais que os coletivos e a Justiça ainda é lenta e suave para quem atua à revelia da lei. (CIALDINI; NASCIMENTO, 2003 p.196).

As características do Controle Interno, Segundo Attie (1998, p. 115) compreendem:

“Plano de organização” – plano simples que se deve prestar ao estabelecimento de linhas claras de autoridade e responsabilidade. Um elemento importante em qualquer plano de organização é a independência estrutural das funções de operações, custódia, contabilidade e auditoria (segregação de funções).

Considerando que a União e os Estados estão com seus Sistemas de Controle Interno implantados e que alguns municípios ainda não o conseguiram, a presente sugestão está voltada para a implantação do Controle Interno na administração pública municipal, na tentativa de ressaltar a importância do instrumento na gestão pública.

Por que o Controle Interno é implantado através de Projeto de Lei? Porque o Projeto de Lei é o primeiro passo, é a fundamentação legal que estabelece finalidades, atribuições, competências, estrutura e organização atinentes a esse mecanismo. Nessa perspectiva, a implantação do Controle Interno implica em outras medidas decorrentes como, por exemplo, a criação de cargos, salários e às vezes espaços físicos e, para tanto, é necessário uma Lei específica.

Nesse sentido, Faccioni (2001) ressalta que ao se implantar um anteprojeto de lei municipal criando o Controle Interno, deve-se levar em consideração a realidade econômica e financeira dos municípios brasileiros, que muitas vezes não lhes permite criar novos cargos e aumentar gastos.

Ao propor um Sistema de Controle Interno na administração pública, o estudioso ressalta que o Controle Interno, deveria estar integrado pelo Contador, Procurador-Geral do Município, Secretário da Fazenda e o Diretor-Geral da Câmara de Vereadores. Além desses gestores, também integrariam esse grupo de trabalho, os Secretários da Educação e de Saúde, tendo em vista que suas atribuições apresentam recursos vinculados, e são considerados, perante a lei, gestores. Isso levaria a uma facilitação do acompanhamento das deficiências das secretarias envolvidas e da aplicação dos seus recursos.

Contudo, ressalta que a titularidade, na proposta apresentada, seria exercida pelo Contador, porém o prefeito, representante da gestão municipal, teria o poder de tomar as decisões com quem entenda que deva ficar a Coordenação. “Não com o Secretário da Fazenda, até porque este já assina o Relatório de Gestão Fiscal com o Prefeito e o Coordenador do Controle Interno” (FACCIONI, 2001, p 9).

Nesse sentido fica claro que se torna cada vez mais freqüente e necessária a implantação do projeto de Controle Interno na gestão municipal, embora seja fatídica a autonomia do município, conforme assegurada e definida tanto na Constituição Federal, quanto na Constituição Estadual, podendo para tanto organizar-se administrativamente como melhor lhe convier. Outro aspecto importante a ser considerado é o fato de que o modelo de Controle Interno a ser implantado na administração municipal deve considerar a realidade econômica e financeira do município.