Órgão Públicos

No âmbito jurídico, o conceito de personalidade está ligado ao de pessoa. Assim, todo aquele que nasce com vida torna-se uma pessoa, adquirindo personalidade jurídica. Trata-se de um atributo ou qualidade inerente a todo ser humano. A personalidade jurídica pode ser definida como “a aptidão, reconhecida pela ordem jurídica a alguém, para exercer direitos e contrair obrigações”[1], isto é, para titularizar relações jurídicas.

O direito também reconhece personalidade jurídica a certas entidades denominadas pessoas jurídicas, compostas de pessoas físicas ou naturais, que se agrupam para melhor atingir os seus objetivos econômicos ou sociais, como as associações e sociedades. [2]

Veja-se que o Código Civil de 2002 reconhece em seu no art. 1º, que “toda pessoa é capaz de direitos e deveres na ordem civil” (grifo nosso). [3] Dessa forma, é certo afirmar que toda pessoa (física ou jurídica) tem aptidão para exercer direitos e submeter-se a deveres na órbita da ciência do Direito, podendo se apresentar no polo ativo ou passivo de uma relação jurídica.

As pessoas jurídicas podem ter personalidade jurídica de direito privado ou personalidade jurídica de direito público. As chamadas pessoas jurídicas de direito público, nos termos dos artigos 41 e 42 do Código Civil, podem ser de direito público interno (ex.: entes federativos, autarquias e fundações públicas) ou externo (ex.: Estados estrangeiros, ONU, MERCOSUL).

Veja-se que os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são detentores de personalidade jurídica de direito público interno, dispondo de uma série de prerrogativas processuais, podendo figurar numa relação processual como autores ou réus.

No processo civil brasileiro, a regra fundamental sobre a capacidade de ser parte encontra-se no art. 7º do CPC/73, verbis:

CPC/73. Art. 7º Toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em juízo.

Como bem observou Carvalho Filho, “a regra, é verdade, alude à capacidade de estar em juízo, exigindo a lei que, para tê-la, a pessoa deve estar no exercício dos seus direitos. Mas é verdade também que a capacidade de estar em juízo é um “plus” em relação à capacidade de ser parte. Desse modo, é possível extrair do dispositivo a regra pertinente a esta última capacidade”.[4]

Observe que a redação do art. 7º do CPC, ao referir-se à pessoa, atrelou a capacidade de ser parte ao fato de o participante da relação processual ser dotado de personalidade. Daí se infere que, em princípio, só tem capacidade de ser parte a pessoa (física ou jurídica). Vale dizer: como regra, os sujeitos da relação processual devem ser pessoas, físicas ou jurídicas. [5]

A lei processual admite também como dotados de capacidade de ser parte alguns conglomerados jurídicos, que, apesar de não possuírem personalidade jurídica de direito material, são autorizados a figurar na relação processual como se fossem pessoas. São as chamadas pessoas formais, ou seja, não têm a personalidade jurídica de direito material, mas equivalem formalmente às pessoas no que toca à possibilidade de figurarem no processo. [6]

A doutrina e a jurisprudência passaram a afirmar que as pessoas formais, embora destituídas de personalidade jurídica, seriam detentoras de personalidade judiciária. Isso porque, muito embora não tenham personalidade de direito material, possuem capacidade de ser parte, sendo tratadas como pessoas na relação processual.

Entretanto, é necessário que a lei indique expressamente os conglomerados jurídicos detentores de capacidade jurídica. Como exemplos de pessoas formais podemos citar, dentre outros, a massa falida (art. 12, III, CPC), o espólio (art. 12, V, CPC), o condomínio (art. 12, IX, CPC) e a sociedade sem personalidade jurídica (art. 12, VII, CPC). Nesses casos, o código confere a capacidade para ser parte e para estar em juízo, indicando as pessoas físicas que as representarão, ativa e passivamente.

Cumpre indagar: os órgãos públicos podem ter capacidade de ser parte?

Pode-se definir o órgão público como um centro de competência, pertencente a uma entidade estatal, que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello “os órgãos nada mais significam que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes neles providos”.  

Portanto, o órgão público não tem personalidade jurídica própria, já que integra a estrutura da Administração Direta, existindo relação de hierarquia e subordinação perante a administração central. Vale dizer: o órgão público é um ente jurídico despersonalizado, pois apenas integra a estrutura administrativa da pessoa jurídica do qual faz parte.

Ora, tendo em vista que o órgão público não é pessoa, em princípio não pode ser parte no processo. Seus atos são imputados à pessoa jurídica à qual pertencem. Trata-se da regra da imputação volitiva de Gierk - segundo a qual as ações cometidas pelos agentes e servidores públicos são atribuídas à pessoa jurídica a que ele esteja ligado.

A despeito dessa regra geral, tanto doutrina quanto a jurisprudência pátria admitem situações específicas em que um órgão público poderá, excepcionalmente, ter capacidade de ser parte. Nesse caso, diz-se que o órgão público possui personalidade judiciária.

Podemos dizer que a personalidade judiciária é uma criação doutrinária acolhida pela jurisprudência no sentido de admitir que entes sem personalidade jurídica possam atuar em juízo para defender os seus direitos institucionais próprios e vinculados à sua independência e funcionamento.

Para que seja reconhecida personalidade judiciária a um órgão público, são necessários alguns requisitos, a saber: a) é preciso que o órgão seja integrante da estrutura superior da pessoa federativa; b) que tenha competências outorgadas pela Constituição; e c) que esteja defendendo seus direitos institucionais – entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão.

Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça publicou a Súmula 525 para afirmar a personalidade judiciária das Câmara de Vereadores nos casos em que atuarem com fins estritamente institucionais, entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão. O verbete ganhou a seguinte redação: "A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais".

Cumpre ressaltar que, nos casos em que a questão for de natureza meramente patrimonial, a capacidade de ser parte será da pessoa pública, e não de seus órgãos. Aplica-se, nesse caso, o princípio da imputação volitiva de Gierk. Exemplo: imagine-se que uma viatura da Câmara Municipal causa danos a alguém. Nesse caso, a capacidade de ser parte deve ser atribuída a quem tenha personalidade jurídica, isto é, ao Município, e não à Câmara – que é um órgão público integrante da estrutura do Município.

À luz do exposto, podemos concluir que a capacidade jurídica para exercer direitos e contrair obrigações pode decorrer: 1) da personalidade jurídica; ou 2) da personalidade judiciária. Vejamos:

1. Personalidade jurídica - A personalidade jurídica pode ser definida como a aptidão genérica de adquirir direitos e assumir obrigações na ordem civil. A ideia de personalidade jurídica está, em princípio, ligado ao de pessoa. Assim, todo aquele que nasce com vida torna-se uma pessoa, adquirindo personalidade jurídica. Entretanto, o direito também reconhece personalidade às pessoas jurídicas. Estas podem ter personalidade jurídica de direito privado ou personalidade jurídica de direito público. Veja-se que o Código Civil de 2002reconhece em seu no art. 1º, que “toda pessoa é capaz de direitos e deveres na ordem civil”

1. Personalidade judiciária – A personalidade judiciária trata-se de uma criação doutrinária acolhida pela jurisprudência no sentido de admitir que entes sem personalidade jurídica possam, excepcionalmente, atuar em juízo.

• Personalidade judiciária das pessoas formais: Possuem personalidade judiciária as chamadas pessoas formais, isto é, aqueles conglomerados jurídicos, que, apesar de não possuírem personalidade jurídica de direito material, são autorizados por lei a figurar na relação processual como se fossem pessoas.
• Personalidade judiciária de órgãos públicos: Podem possuir personalidade judiciária alguns os órgãos públicos – que, como se sabe, são entes despersonalizados. Para que seja reconhecida personalidade judiciária é preciso que o órgão público: a) seja integrante da estrutura superior da pessoa federativa; b) tenha competências outorgadas pela Constituição; c) esteja defendendo seus direitos institucionais - ou seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão.

Exemplo: a Câmara de Vereadores (órgão público integrante da estrutura administrativa do Município) não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, podendo atuar em juízo apenas para defender seus interesses institucionais. Nesse sentido é o comando da recém publicada Súmula 525 do STJ.

Vale frisar: a personalidade judiciária confere ao órgão a capacidade de estar em juízo apenas para defender seus interesses institucionais. Assim, caso se trate de pretensão de cunho patrimonial, a competência para atuar em juízo não será do órgão, e sim da pessoa jurídica respectiva.

Um órgão público teria possibilidade de demandar em juízo? Para compreender esse tema, faz-se necessário analisar a temática da personalidade jurídica e suas decorrências para com a relação processual. 

No Recurso Especial 1.429.322/AL, julgado em 20/02/2014, da relatoria do Ministro Mauro Campbell, há o seguinte trecho:

“A Câmara Municipal não tem legitimidade para propor ação com objetivo de questionar suposta retenção irregular de valores do Fundo de Participação dos Municípios. Isso porque a Câmara Municipal não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária…”

A questão tratada dizia respeito a uma alegada retenção irregular de parte dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ao Município de Mar Vermelho. No caso, a Câmara Municipal desse ente municipal abordou judicialmente a retenção de parte dos valores.

Feito esse breve esclarecimento, surge o principal questionamento: um órgão público teria possibilidade de demandar em juízo? Para compreender esse tema, faz-se necessário analisar a temática da personalidade jurídica e suas decorrências para com a relação processual.

A personalidade jurídica é entendida como uma aptidão para contrair direitos e obrigações, abrangendo pessoas físicas ou jurídicas. Portanto, as pessoas podem ter personalidade jurídica de direito privado ou personalidade jurídica de direito público.

Dentro das pessoas jurídicas de direito público, consoante os artigos 41 e 42 do Código Civil, elas podem ser de direito público interno (entes federativos, autarquias e fundações públicas, por exemplo) ou externo (Estados estrangeiros, ONU, MERCOSUL, por exemplo).

Assim, é possível assentar que os entes federativos são detentores de personalidade jurídica de direito público, ostentando, então, uma série de prerrogativas processuais e patrimoniais. Os quatro entes federativos podem aparecer em uma relação processual como autor ou réu, a depender do tipo de ação.

É de conhecimento geral que a atuação estatal se perfaz por meio de órgãos públicos, mediante a força laborativa de pessoas físicas. Assim, quando um agente público atua, entende-se que é o próprio Estado agindo, ou seja, imputa-se a atuação do agente à pessoa jurídica respectiva. Essa dinâmica imputativa adveio da chamada Teoria do Órgão e baseia-se em uma relação de aparência.

É plenamente possível que o particular questione judicialmente a atuação de um agente público ou um ato administrativo emanado por órgãos. Nesse caso, a forma correta de agir é o particular colocar no polo passivo da demanda não o órgão público, mas a pessoa jurídica a qual ele faça parte.

Pode ser citado, a título exemplificativo, um ato emanado por uma secretaria estadual ou um ministério. Na eventual ação judicial, o réu será o estado ou a União, e não a respectiva secretaria ou o ministério.

Um ponto importante é que também não deve ser confundido o ente da Federação com uma autarquia ou fundação pública, pois são pessoas jurídicas distintas. Assim, um particular irresignado com uma autuação lavrada pelo IBAMA ou pelo IPHAN deve litigar judicialmente contra essas autarquias, e não contra a União.

Conforme já foi dito, os órgãos públicos personificam a própria pessoa jurídica de direito público, razão pela qual eles não respondem judicialmente. Assim, como regra, a defesa judicial será feita pelo corpo de advogados públicos integrantes da pessoa jurídica.

Porém, é importante destacar que existem órgãos públicos que possuem uma posição singular no ordenamento jurídico brasileiro, ostentando uma série de especificidades, tais como:

– previsão no texto constitucional;

– podem titularizar um dos três poderes;

– não são subordinados

– atribuições exercidas por agentes políticos.

As Câmaras Municipais são um excelente exemplo. Elas representam o Poder Legislativo municipal, possuem dignidade constitucional, não são subordinados e suas atribuições são exercidas pelos vereadores (eleitos pelo voto popular).

Para que elas possam exercer o mister institucional que se espera, são necessários recursos, havendo, inclusive, disposição constitucional nesse sentido (art. 29-A, §2º):

§ 2o  Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

I – efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

II – não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

III – enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

Diante desse contexto, como ficaria a situação de um prefeito que não repassa os valores devidos à Câmara Municipal? Adotando-se a noção clássica, a Câmara, integrante pelo Município, ingressaria em juízo, contra o Executivo, também integrante do mesmo ente. Ou seja, seria a mesma pessoa no polo ativo e no polo passivo. Obviamente, esse caminho não é o mais ideal.

Por conta de inúmeros conflitos que surgem e que podem surgir entre alguns órgãos “especiais”, a doutrina e a Jurisprudência passaram a reconhecer a chamada personalidade judiciária.

Ela consistiria em admitir que certos órgãos públicos podem ser partes no processo para defender um direito próprio ou prerrogativa/competência constitucional. Assim, interesses puramente patrimoniais do órgão público “especial” não podem ser perquiridos judicialmente sob o manto da personalidade judiciária.

Nos casos de envolver a seara patrimonial, a pessoa jurídica respectiva é a competente para estar em juízo. Logo, se em um protesto de populares ocorre uma depredação ou vandalismo contra uma Assembleia Legislativa, não será ela que ingressará em juízo para responsabilizar civilmente os causadores do dano, mas sim o estado respectivo.

Mas, se um governador ou prefeito tolherem as competências constitucionais dos órgãos representativos do Legislativo, aí sim existiria o permissivo para ingressar em juízo através do manto da personalidade judiciária.

No caso trazido no início deste este artigo, o STJ endossou o acórdão recorrido, que entendeu no sentido de o FPM ser de titularidade do ente municipal, e não da Câmara Municipal. Além disso, a atuação judicial empreendida pelo legislativo local buscou defender interesse meramente patrimonial, e não uma finalidade puramente institucional.

Em suma, para que a personalidade judiciária possa transparecer, o órgão público deve atuar em fins estritamente institucionais, envolvendo a autonomia, o funcionamento e a independência.