Processo de Planejamento Turístico

Fatos e evidências apontam já haver grande reconhecimento no campo empresarial e governamental acerca dos benefícios do planejamento para o aumento da competitividade, sustentabilidade e alcance dos objetivos institucionais. O que há pouco tempo era um luxo, hoje representa uma necessidade para enfrentar o cada vez mais complexo, competitivo e exigente mercado. Planejar passa a ser um fator-chave para atingir objetivos e metas e, em muitos casos, para manter-se, ou mesmo sobreviver, no mercado.

Diante de crises financeiras e sociais que afetam com gravidade a economia mundial, é, sobretudo, verificado um declínio econômico que penaliza nomeadamente o turismo. Apesar de representar um sector sólido e até agora crescente, o turismo é igualmente um sector muito competitivo. E o que fazer para manter-se no mercado diante deste cenário?

O planejamento é hoje reconhecido como atividade determinante para o sucesso e sustentabilidade dos destinos turísticos. Entretanto,apesar de o planejamento ser extremamente necessário para o turismo, proporcionando diversos benefícios e constituindo um instrumento imprescindível na gestão com base no modelo de sustentabilidade, muitos destinos ainda não implementam um processo de gestão e planejamento do turismo ou fazem-no de forma inadequada.

O primeiro passo de qualquer processo de gestão é o planejamento e a gestão do planejamento é o primeiro estágio para a tomada de decisão . Carvalho Jr. define planejamento como um esforço para dirigir a energia humana, objectivando uma finalidade racionalmente predeterminada, ou seja, representa uma ação coordenada de esforços para atingir um determinado objetivo e, para que seja alcançado, de facto, é necessário que os agentes sociais façam diagnósticos e previsões, procedam a acompanhamentos e avaliações, e construam cenários sobre o presente e o futuro com base na reflexão sobre o passado, nas experiências presentes e nas expectativas de futuro.

Planejar envolve refletir previamente sobre a realidade, de forma a assegurar o alcance dos objetivos pré-estabelecidos. Essa reflexão, no entanto, pressupõe a aplicação de um conhecimento científico para resolver os problemas e assegurar que os objetivos e metas serão atingidos.

O turismo, por se organizar em torno de diversos sectores, é uma atividade principalmente planejada pelo sector público, ainda que com a participação do sector privado e da comunidade. O nível de intervenção pública varia conforme a importância do turismo para a economia de um país.

A participação pública assume, assim, novos contornos face à necessidade de reduzir custos, de planejar de forma mais pragmática, de garantir o estreitamento das relações entre o sector público e as organizações privadas e de planejar num novo contexto mundial, mais informado e mais democrático.

Inskeep sublinha, ainda, que o planejamento turístico visa o benefício da comunidade e que esta também deve estar envolvida no planejamento e desenvolvimento de locais turísticos. A população residente conhece melhor a localidade e a organização da sociedade e pode, por isso, dar um contributo positivo para o desenvolvimento do turismo na região.

Além disso, o planejamento é responsável por assegurar que é levado em consideração não apenas a satisfação dos turistas, mas sim a de todos os envolvidos, nomeadamente a da população residente.

O processo de planejamento do turismo reflete o uso racional do território e dos recursos, traduzindo o crescente interesse em controlar os impactos da atividade.

O espaço não tem apenas dimensão territorial e física, mas também importância demográfica, econômica, social, cultural e, por isso, o ordenamento do território afeta o espaço e influencia a distribuição e a forma de organização das atividades nele implantadas.

Para Fonseca e Ramos, o desenvolvimento territorial apresenta-se perante uma nova realidade que exige respostas mais eficazes por parte dos instrumentos de planejamento vigentes, a fim de que sejam assegurados o desenvolvimento econômico e social sustentável. Os autores defendem a reformulação do conceito do planejamento convencional, utilizando uma visão estratégica capaz de responder às complexidades dos fenomenos indutores de incertezas e de mutações aceleradas.

O turismo é composto por três dimensões a dimensão operacional, que envolve a prestação dos serviços; a dimensão de suporte, que sustenta os operacionais, constitui em processos intermediários entre estes e os estruturais; e a dimensão estrutural, que afeta as decisões estratégicas, envolvendo os dirigentes e o conjunto da organização o que, no caso dos destinos, se consubstancia em processos estruturais relativos ao consenso e às decisões estratégicas em matéria de marketing, de recursos humanos, de tecnologias, de logística, de construção ou de planejamento dos recursos financeiros.

Na dimensão estrutural inclui-se o processo de planejamento, o que, por sua vez, depende do reconhecimento e da articulação de outras três dimensões :

1. Técnica: visa o acesso a informações e conhecimentos multidisciplinares para a elaboração de diagnósticos e prognósticos, formulação e implementação de planos e programas; as funções de planejamento são ligadas ao desenvolvimento e promoção de produtos turísticos, integrando e articulando os recursos locais e desenvolvimento e dinamização do turismo local.

2. Financeira: garante a execução das ações planejadas ao nível técnico;

3. Política: envolve a escolha de alternativas, uma vez que planejar é um ato político que implica tomar decisões sobre ações presentes e futuras; sendo o Planejamento uma atividade eminentemente política, deverá ser estratégico e integrador, orientado para a ação, proativo e contínuo, não sendo, portanto, uma mera elaboração de planos.

A informação relativa ao passado e ao presente são os alicerces para o planejamento (pensar para o futuro), já que este processo tem bases racionais. Pensar no futuro envolve incertezas e, consequentemente, riscos e, quanto mais informações seguras sejam reunidas e analisadas, menor risco envolverá o processo. As instituições de investigação surgem, então, como importante fonte de informações e apoio à tomada de decisão, fornecendo dados estatísticos, indicadores, índices, textos analíticos, etc., fundamentais para a elaboração de diagnósticos, prognósticos e montagem de cenários .

As instituições de investigação são, então, imprescindíveis para a produção de insumos confiáveis, na medida em que atuem de forma transparente, democrática, com credibilidade social e constituída por um conceituado quadro técnico.

Na figura abaixo, Carvalho Jr demonstra a importância das instituições produtoras de informação, tanto no início do processo de planejamento como no final, defendendo que a fase de avaliação do processo constitui um novo diagnóstico e, portanto, um momento em que serão levantadas e analisadas novas informações.

Abordando a fase de implementação, no que implica a viabilização do planejamento, de forma a ser alcançado o êxito e a visão sustentável, o destino deve contar com uma série de facilitadores, dentre eles: um coordenador da estrutura organizacional; um observatório de turismo, para levantamento de informações que suportarão a tomada de decisão; a imagem da marca, para identificação do destino entre os stakeholders, assim como entre os seus clientes e concorrência; e o painel de controlo integral para acompanhar o processo estratégico.

O papel do coordenador do destino estabelece-se em dois níveis: estratégico, que consiste na iniciativa de planejamento; e o operacional, que se concretiza nas políticas e estratégicas. O seu papel operacional é compreendido por quatro áreas de investimento: o planejamento dos recursos econômico financeiros; a criação de produto; comercialização e gestão da marca; e o fomento das demais políticas. Na dimensão estratégica serão tomadas decisões como modelo de desenvolvimento a ser seguido; bases de cooperação; valores. Por outro lado, na dimensão operacional, as funções envolvem a implementação do modelo de desenvolvimento.

Levando a discussão para outra perspectiva, a distinção entre planejamento estratégico e operacional evidencia que cabe à vertente estratégica a tomada de decisão e à vertente operacional a parte prática do planejamento, incluindo decisões estratégicas também, já que o planejamento dará origem a um plano que, consequentemente, inclui estratégias elaboradas a partir de informações previamente recolhidas.

Assim, o planejamento estratégico nos destinos turísticos refere-se à posição política do processo, de tomada de decisão, enquanto que a posição operacional refere-se à parte prática do planejamento, com levantamento de informações, elaboração e implementação de planos de desenvolvimento turístico, contendo, entretanto, aspectos estratégicos.

O planejamento estratégico do desenvolvimento turístico permite :

1. Apoiar o pensamento estratégico, orientando o destino turístico para alcançar a sua missão e objetivos estratégicos;

2. Apoiar a gestão estratégica;

3. Obrigar a uma reflexão estratégica sobre o destino turístico e a sua envolvente e enquadrar as alterações que no decurso do tempo se vão verificando;

4. Obrigar a uma abordagem sistêmica dos vários planos estratégicos, unificando as decisões e o esforço da organização;

5. Mobilizar a estrutura administrativa para a missão e a visão de uma forma pro-ativa;

6. Envolver toda a estrutura no mesmo processo e com os mesmos objetivos;

7. Proporcionar meios de controlo e avaliação permanente da evolução dos vários planos estratégicos (marketing, formação, etc.);

8. Definir objetivos estratégicos, financeiros ou outros, sempre temporizados e quantificados de forma a possibilitarem a avaliação do seu cumprimento e do desempenho dos responsáveis por esse cumprimento;

9. Definir uma estratégia de diferenciação abrangente (mais do que apenas a diferenciação do produto turístico compósito) e dos padrões de ação que a definem quanto ao posicionamento no mercado, no confronto com a concorrência, às relações com os clientes e os fornecedores, à expansão de produtos e serviços, etc;

Entretanto, apesar de reconhecida a necessidade do planejamento estratégico em turismo, a verdade é que à escala mundial, apenas 56% dos projetos e planos estratégicos elaborados chegam a ser implementados e isso deve-se principalmente ao custo elevado do processo de planejamento estratégico; à harmonização dos interesses de todos os atores envolvidos; à percepção subjectiva dos níveis de desenvolvimento por parte dos envolvidos; às condições particulares de cada destino e de cada empresa que desencadeiam contextos que distorcem, em muitos casos, os critérios de planejamento; ao comodismo da inércia do não planejamento.

Outro impasse à efetivação do processo é que o planejamento estratégico local tem a necessidade de equilibrar, ao máximo, o carácter político e técnico uma vez que um plano mais aproximado do contexto técnico pode ser inviável por não contemplar as necessidades das diferentes vertentes. No entanto, um plano essencialmente político pode agradar a um nível elevado, mas não possibilitar que os objetivos de desenvolvimento possam vir a ser atingidos.

Neste novo contexto, em que o planejamento tem evoluído de uma vertente tradicional, estática e fragmentada, para uma vertente estratégica, processual e sistêmica, acrescentando valor à competitividade e sustentabilidade dos destinos, tem surgido a necessidade de compreender em que medida a formação dos técnicos em turismo tem acompanhado as exigências inerentes ao novo paradigma do planejamento turístico.

Numa tentativa de síntese, a Figura 2 converge as visões acima apresentadas, nas quais o turismo é composto pelas dimensões operacional, de suporte e estrutural, estando o planejamento dentro desta última. Nela é possível identificar o planejamento dentro da estrutura organizacional do turismo. Também se pode perceber, conforme apresentação a seguir, a relação entre a vertente técnica do planejamento (dimensão estrutural) e a educação e formação (dimensão de suporte).

Para compreender as fases do processo de planejamento e, posteriormente, as funções associadas à esta atividade, é necessário que, anteriormente, seja esclarecido a quem pertence cada responsabilidade e o que compete fazer.

A responsabilidade do planejamento turístico, por parte do poder público, é esclarecida pela abordagem ao papel dos governos na defesa dos interesses da população residente. Como Ryan (2001) esclarece, o planejamento do turismo deve ser pró-ativo e a participação governamental e da comunidade residente deve ser efetiva.

Sob essa perspectiva, o turismo, como uma atividade que tanto pode trazer benefícios quanto malefícios para uma determinada comunidade, deve depender, em alguma medida, de um maior ou menor grau de intervenção do poder público.

De acordo com a WTO , entre as responsabilidades que o sector público deve assumir em prol do desenvolvimento do turismo destacam-se as seguintes: a política, o planejamento e a pesquisa; a oferta de infra-estruturas básicas; o desenvolvimento de algumas atrações turísticas; a gestão de alguns serviços e equipamentos; a gestão e a proteção do uso de ambientes protegidos; o fornecimento e o incentivo à educação e formação em turismo; e a implementação de algumas funções de marketing

Contudo, estas responsabilidades variam se considerarmos os diferentes níveis governamentais, compreendendo os níveis nacional, regional e local. Como salienta Ignarra, entre as responsabilidades do sector público no âmbito local destacam-se as seguintes: a elaboração de planos, programas e projetos de âmbito municipal, o controlo de qualidade e a formação e aperfeiçoamento da mão-de-obra para o turismo.

Lew, Hall e Williams (2004: p. 618), entretanto, consideram como funções inerentes à política do turismo, no nível regional e local, a coordenação, o planejamento, a legislação, o apoio empresarial, o estímulo, a promoção, o turismo social e a proteção do interesse público.

No âmbito das políticas públicas, o planejamento é indissociável do ato político e, no turismo, as políticas públicas envolvem, além do planejamento, o ordenamento de território, as políticas de desenvolvimento, dentre outros.Além da importância estratégica e da característica decisiva para o planejamento, as políticas públicas acabam por exercer uma função categórica no contexto da sustentabilidade e da competitividade dos destinos

O processo de planejamento está baseado na racionalidade e, portanto, na análise de informações concretas, tendo em vista assumir a direcção rumo à situação pretendida. Desta forma, por estar baseado na racionalidade, pressupõe-se a existência de um processo bem delineado e que seja executado por profissionais com formação adequada e com conhecimento do contexto a ser planejado.

Apesar da existência de diferentes premissas que dão base aos modelos de gestão do turismo (como o modelo de gestão e planejamento estratégico, a parceria dos sectores público e privado, a sustentabilidade, a participação da comunidade) e estas sofrerem variações consoante a realidade local ou regional, o planejamento do turismo segue um processo descrito de forma semelhante por diversos autores.

No sentido de racionalizar o processo de gestão e de tomada de decisão, é necessária a recolha e análise de informações, para que sejam criadas condições para decidir, de forma estratégica, como alcançar os objetivos e metas pretendidos.

De uma forma geral, o processo de elaboração do plano de desenvolvimento turístico é composto pelas seguintes fases: Diagnóstico, Prognóstico, Definição de objetivos e metas, Definição de estratégias, Avaliação e Recomendações, Implementação e Monitorização.

É importante frisar que, apesar de neste trabalho se apresentar e discutir o processo de elaboração do plano de desenvolvimento do turismo, este é considerado como envolvendo uma vertente estratégica e, portanto, como um processo muito mais abrangente do que a elaboração do plano físico.

Vale também destacar que a elaboração do plano não deve estar restrita às análises dos técnicos e à aprovação política, mas, diferente disso, deve estar assegurada a participação e a aprovação da comunidade e dos agentes locais.

É no ambiente de suporte e estrutural que estão os profissionais fora da linha operacional, como os da Administração Pública Setorial. Nos diferentes níveis territoriais, estes profissionais possuem distintas responsabilidades tal como a regulação, o ordenamento e planejamento, a gestão estratégica, a promoção, a formação, a produção e prestação de informação.

O Instituto para Qualidade na Formação evidencia que há um conjunto de profissionais da Administração Pública capaz de viabilizar projetos turísticos integrados e sustentados sem um maior valor acrescentado para o desenvolvimento de um Turismo de maior qualidade.

O IQF defende que o profissional do setor de turismo, de forma geral, deve ser capaz de criar serviços e produtos turísticos integrados com outros recursos onde estão inseridos, além de ser responsável por atividades como planejamento, concepção, desenvolvimento e promoção de produtos com interesse turístico, a fim de incrementar, fomentar e promover o turismo na região. O trabalho deste profissional deve estar articulado com outros profissionais que estejam ligados ao setor.

Ainda segundo o mesmo Instituto, este profissional deverá reunir competências para desempenhar o papel de técnico de turismo e ser capaz de: analisar e compreender os mercados, identificando as tendências de evolução do mercado turístico nacional e internacional, novas motivações, novas necessidades, inovações no produto, estudo da viabilidade de investimento em novos pacotes turísticos; definir e operacionalizar estratégias de marketing e promoção de produtos turísticos com reforço das competências em estratégia, marketing e vendas.

Devido à importância ao nível do desenvolvimento regional e local, este profissional deverá possuir conhecimentos acerca da economia local, Produtos e Serviços disponíveis ou a desenvolver, bem como nas áreas de marketing, política ambiental e de ordenamento de território, além de etnografia, história, cultura, patrimônio, ambiente e atividades culturais e artesanais locais. A figura 3 reúne a abordagem de Carvalho Jr. acerca das dimensões do planejamento com a perspectiva de Valls, na qual são apresentadas as principais funções em cada uma das dimensões que compõem o processo de planejamento.

A compreensão do processo de planejamento na perspectiva da estrutura operacional, bem como a identificação das principais funções relativas ao papel do planejador turístico contribuem para que o processo de planejamento seja implementado de forma mais adequada e termine por contribuir efetivamente para a competitividade e sustentabilidade dos destinos turísticos.

Para que o planejamento seja efetivo, os profissionais que executam devem estar envolvidos na sua configuração física (elaboração do plano turístico) assim como em questões de qualidade, de envolvimentos dos diversos atores no processo, produção e análise de informações e envolvimento com outras instituições produtoras de informação, dentre outras atividades.

Compreende-se, portanto, que o profissional de planejamento tem um conjunto de atividades inerentes à sua função que extravasam a ideia de que o planejador elabora e implementa um plano. Essa lógica contém uma ideia envolvente do ambiente teórico e desvaloriza um conjunto de atividades que viabilizam a “gestão pensada” e são, de fato, desempenhadas. Incluem-se, aqui, atividades desempenhadas antes do processo formal de elaboração do Plano de Desenvolvimento Turístico normalmente descrito, além de atividades desempenhadas durante e depois da fase de implementação.