O CONSELHO TUTELAR NO E.C.A

O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), Lei Federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990, é a nova normatização jurídica brasileira que substituiu o nosso 2º Código de Menores, Lei Federal nº 6.697, de 12 de outubro de 1979. A alteração do ‘nome’ do corpo de normas de Código para Estatuto, o afastamento do uso do termo menor, substituído pelas categorias criança e adolescente, o advento da Doutrina de Proteção Integral, em substituição à Doutrina da Situação Irregular consagrando a criança e o adolescente como sujeitos de direitos, e a inauguração de instrumentos de exequibilidade dos princípios constitucionais da descentralização político-administrativa e da participação popular, na formulação das políticas e no controle das ações relativas à área de proteção à infância e à adolescência, como ocorreu com a vinda dos Conselhos de Direitos e com o Conselho Tutelar.

A origem do Estatuto da Criança e do Adolescente é uma história importante de ser conhecida. Por ela, vamos melhor entender uma série de confusões que as pessoas  família, sociedade e Poder Público, têm feito a seu respeito. Não é comum se ouvir: “Que o Estatuto só protege!”?; “Que agora não se pode nem mais ‘bater’ nos filhos ou prender os ‘menores’”?; “Que o Estatuto foi feito para o Primeiro Mundo”? O Estatuto, podemos dizer assim, tem sua vida inspirada no acolhimento da Doutrina de Proteção Integral, que passa a entender a criança e o adolescente, todos, não só aqueles em situação irregular como sujeitos de direitos, credores de uma proteção especial, que é devida pela família, pela comunidade, pela sociedade em geral e pelo Estado.

Contudo, a Doutrina de Proteção Integral, ao contrário do que muitos pensam e dizem, não é criação do Estatuto da Criança e do Adolescente, que apenas reafirmou um texto já consagrado na Carta Constitucional de 5 de outubro de 1988 (art. 227, caput). Neste sentido, é bom entendermos como o Brasil, antes de qualquer outro país no mundo, recepcionou, por expressiva maioria de seus constituintes, o novo paradigma a respeito dos direitos das crianças e adolescentes, servindo até hoje, a sua legislação, de modelo internacional. No ano de 1986, dada a maturidade e o nível de organização de diversos movimentos e instituições sociais, que denunciavam, através dos próprios meninos, a constante e sistemática violação de seus direitos, sendo eles ainda desconsiderados como pessoas humanas e como cidadãos, a Assembléia Nacional Constituinte apresentou-se como uma oportunidade ímpar para se promover um grande debate nacional e se propor uma nova forma de se entender e se tratar a questão relativa à infância e à adolescência do país.

A luta pela garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes brasileiros começava em se obter o compromisso político dos constituintes, tendo papel importante nesta conquista de apoio, a Pastoral do Menor da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), o Movimento Nacional Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), a Frente Nacional de Defesa dos Direitos das Crianças e Adolescentes e, principalmente, a Comissão Nacional Criança e Constituinte , que promoveu um processo de sensibilização, conscientização e mobilização junto aos constituintes e à opinião pública, inclusive através da imprensa, o que conquistou até mesmo o apoio da iniciativa privada.

Resultado deste esforço nacional, duas emendas de iniciativa popular Criança e Constituinte e Criança: Prioridade Nacional, chegaram à Assembléia Nacional Constituinte, dando origem ao artigo 227, caput, da Constituição Federal, que restou assim definido:

“É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”

e que se constitui no substrato da Doutrina de Proteção Integral, também acolhida pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (arts. 4º, caput e 5º).

Assim, temos que o Brasil antecipou-se até mesmo à Convenção Internacional dos Direitos da Criança, aprovada pela Organização das Nações Unidas somente no dia 20 de novembro de 1989, demonstrando, de certa forma, a veracidade de que temos uma Lei de Primeiro Mundo, diríamos até, a Primeira do Primeiro Mundo.

Assim, temos que o Brasil antecipou-se até mesmo à Convenção Internacional dos Direitos da Criança, aprovada pela Organização das Nações Unidas somente no dia 20 de novembro de 1989, demonstrando, de certa forma, a veracidade de que temos uma Lei de Primeiro Mundo, diríamos até, a Primeira do Primeiro Mundo. Mas o interessante é que tenhamos o claro entendimento que o Estatuto da Criança e do Adolescente é decorrente de um longo processo de amadurecimento político e social, tendo sido composto por pessoas que começaram a enxergar com outros olhos os problemas relativos aos menores, percebendo-os claramente como vítimas de uma família, de uma sociedade e de um Estado irregulares, e não como pessoas irregulares em si. Antes do Estatuto, os adultos entendiam que faziam ‘tudo o que podiam’ pelos menores, e se eles apresentavam-se em situação irregular, essa surgia por culpa dos próprios, “que não querem estudar, não querem trabalhar, ficam nas ruas...”. Assim, antes, um menino fora da escola estava em situação irregular (art. 2º, I), era considerado um menor, um objeto de “medidas de tratamento, tendentes a eliminar tal situação, entendida como estado de patologia social ampla”

Hoje não; um menino fora da escola é uma criança ou um adolescente com seu direito à educação violado, situação de irregularidade dos que devem cumprir o seu direito: sejam os pais que não cumprem seus deveres de encaminhá-la à escola e de acompanhar sua freqüência e aproveitamento escolar, seja a sociedade que não assegura a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola, seja o Estado que não garante o acesso à escola pública e gratuita mais próxima de sua residência. E a criança e o adolescente não são mais objetos de tratamento, são sujeitos de proteção do seu direito ameaçado ou violado, algo que, em última instância, deverá ser alcançado através de uma aplicação de medidas administrativas do Conselho Tutelar ou judiciais da autoridade judiciária.

Como dissemos, a forma de se ver a questão mudou. Com o Código de Menores o problema da infância e da adolescência era simplificado em menor pobre, abandonado, delinqüente, situação irregular, assistencialismo e controle estatal, representado, este, pela figura do todo-poderoso Juiz de Menores. Resumindo: “Menor em situação irregular era assunto do Estado!”. O Estatuto da Criança e do Adolescente trabalha com a responsabilidade coletiva, participativa, complexa, articulada, em que a criança e o adolescente são credores de direitos, que devem ser assegurados, com absoluta prioridade, pela família, pela comunidade, pela sociedade e pelo Poder Público.

O Estatuto propõe a inversão do sistema: na época do Código de Menores, é como se imaginássemos três pessoas família, comunidade/sociedade e Estado, em círculo, todas voltadas de costas “nem aí” para um menor que estava ao centro, maltrapilho, com fome, encolhido, estendendo a mão, pedindo uma ajuda, uma caridade (“Vai uma moedinha aí doutô?”), ou roubando. Agora, a Lei determina que essas três pessoas estejam de frente, vendo quais são as suas responsabilidades e o que ainda falta ser assumido como absoluta prioridade. Sentem que aquela criança, que aquele adolescente vêm do meio deles e são o centro de tudo. Além disso, a criança e o adolescente estão em pé, com sua Carta de Direitos (ECA) na mão, afirmando-a e exigindo-lhes o cumprimento dos deveres nela assumidos e estabelecidos.

Bem, desta forma podemos entender que o Estatuto da Criança e do Adolescente teve sua origem na participação popular, e que a sua proposta é a de mudar radicalmente a história da infância e da juventude em nosso país. Desde que aqui chegaram os nossos descobridores, à criança e ao adolescente sempre foi reservada uma condição de incapaz, de tal sorte que ficassem claramente reconhecidos como em estado de inferioridade diante dos adultos. Logo, o Estatuto é inovador neste aspecto, instaurando não a igualdade  justiça é tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, como ocorria antes do descobrimento da infância, mas o respeito à criança e ao adolescente enquanto sujeitos, com desejos e opiniões, cidadãos de direitos.

Em face dos avanços ideológicos, também os legisladores federais promoveram a substituição do nome Código, dado ao corpo de normas, pelo novo termo Estatuto, o que, segundo um dos proponentes da mudança, foi assim explicado: 

“Aqui consta o título de Código do Menor, mas as pessoas, os líderes, os prelados, os pastores, as assistentes sociais preferem a palavra ‘estatuto’ não sou advogado, mas me parece que ‘código’, aqui, no Brasil, tem o sentido de coibir, de colocar proibições, de punir, e ‘estatuto’ representa mais os direitos da criança. Essas entidades, já começam a pedir que, em vez de código, se coloque a palavra ‘estatuto’ e se garantam amplos direitos, se apliquem recursos, para que essas crianças sejam, efetivamente, recuperadas, que elas possam ter educação, como as outras crianças têm, que possam não viver só da mendicância e não comecem a perder sua dignidade logo no início de sua infância, quando, atiradas à rua, são submetidas a todo tipo de vexame, quase tratadas como animais, certamente tratadas de maneira pior do que os animais domésticos da classe média e da classe média-alta brasileira” (Senador Gerson Camata, em sessão de aprovação do Projeto de Lei do Estatuto (PLS nº 193/89), Diário Oficial da União, Senado Federal)

Esse sentido porém, buscado pelo legislador, também foi alvo de críticas de outros órgãos de defesa de direitos, lembrando que o uso da palavra Estatuto em nossas leis, por tradição, sempre esteve reservado ao conjunto de normas que regulamentam direitos de indivíduos considerados socialmente vulneráveis, e que a sociedade coloca em situação de inferioridade. Exemplos concretos disso são: o Estatuto do Índio, o Estatuto da Mulher Casada e o Estatuto da Terra.

A utilização das palavras criança e adolescente, que substituíram o termo menor, conforme vimos, foi outra inovação da Assembléia Nacional Constituinte, que as consagrou em vários textos de redação contidos na Constituição de 1988.

Menor, como, com exatidão, diz Edson Sêda:

“Todos somos maiores ou menores de idade para alguma coisa. Mas todos, leitor, desde que possamos formular juízo próprio sobre um assunto, podemos manifestar livremente esse juízo e nossa opinião deve ser levada em conta”

Por isso, continua:

“Menores de 35 anos não podem ser senadores nem presidente da República; menores de 30 anos não podem ser governadores; menores de 21 anos não podem livremente alienar seus bens sem assistência dos pais; menores de 16 anos não podem votar, se quiserem, para senador ou presidente; menores de 12 anos não podem ser punidos com medidas sócio-educativas”

Contudo, mesmo passados dez anos da chegada do Estatuto, não raro hoje, nos surpreende a continuidade da velha utilização do termo menor no seu sentido pejorativo, discriminatório, indigno, como em recente manchete de um jornal que alarmava: “Menor esfaqueia menina de 7 anos”. A respeito das dificuldades deste avanço, do enraizamento ainda muito lento do novo paradigma relativo aos direitos das crianças e dos adolescentes, cabe-nos verificar quais foram os instrumentos trazidos pelo Estatuto da Criança e do Adolescente para que se firme e se fixe, de um modo mais efetivo, os novos princípios da Doutrina de Proteção Integral, onde a criança e o adolescente são a prioridade nacional.

Em decorrência dos princípios constitucionais da descentralização políticoadministrativa e da participação popular 9 , surgem os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente, órgãos dispostos dentro da política de atendimento, de caráter deliberativo e controladores das ações em todos os níveis 10 , e o Conselho Tutelar, no número mínimo de 1 (um) por município, com a atribuição de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente definidos no Estatuto. Ambos os órgãos garantem a participação direta da população na definição de suas ações, sendo assegurada, nos Conselhos de Direitos, uma composição paritária entre membros do Governo e de organizações não-governamentais.

Se antes do Estatuto o Governo deliberava e controlava sozinho a política referente à criança e ao adolescente, agora cede espaço à população, que se lança também como Estado sem ser Governo. É a democracia participativa insculpida na Carta de 1988, em que há o estabelecimento de uma nova correlação de forças políticas e sociais, provocando a exigência de uma nova adequação e de um reordenamento, em que está colocado um embate entre o velho e novo jeito de ver, pensar e agir sobre os temas da infância e da juventude.

O Conselho Tutelar também entra aqui, sendo um órgão integralmente composto por pessoas da sociedade, autônomo e naturalmente coletivo, nãojurisdicional, com a função precípua de defender o cumprimento da Lei que define direitos às crianças e aos adolescentes e afirma deveres à família, à comunidade, à sociedade e ao Poder Público. Voltando ao exemplo antes referido, de que ao tempo do Código de Menores, a família, a comunidade/sociedade e o Estado eram três pessoas viradas de costas para o menor, e de que agora, as três pessoas estão voltadas à criança e ao adolescente, tendo que assumir suas responsabilidades e cumprir seus deveres em relação ao atendimento prioritário dos direitos deles, podemos dizer que o Conselho Tutelar é aquele que vai zelar para que todas permaneçam de frente à criança e ao adolescente, assegurando-lhes seus direitos.

O Conselho Tutelar é autônomo exatamente por isto, para que possa exercer com fidelidade seu encargo social de zelar pelo cumprimento dos direitos definidos no Estatuto, combatendo tudo que ameaça e viola os direitos das crianças e dos adolescentes, o que faz através da aplicação de medidas de proteção e aos pais ou responsável, da requisição de serviços públicos, e de representações ao Ministério Público e ao Juizado da Infância e da Juventude.

Quanto à sua função, o Conselho Tutelar não é um pronto-socorro de atendimento de direitos; o Conselho Tutelar é aquele que em nome da comunidade que o escolheu zela pelo cumprimento dos direitos definidos na Lei, cobrando para que os pronto-socorros de atendimento de direitos existam, sejam efetivos e estejam sempre à disposição das crianças e dos adolescentes. Lembramos: todos devem estar de frente, garantindo direitos com absoluta prioridade, e o Conselho zelará para que todos assim permaneçam. O Conselho Tutelar não veio para assumir as responsabilidades daqueles que ainda querem permanecer de costas.

A família, a comunidade, a sociedade em geral e o Estado são os pronto-socorros de atendimento dos direitos (“É dever da família, da comunidade..”, arts. 227, caput, da CF e 4º do ECA). Essa é uma das maiores confusões que, invariavelmente, quase todos vêm fazendo do papel do Conselho Tutelar, quando lhe têm destinada a função de pronto-socorro de atendimento de direitos. Tal situação, que temos assistido em inúmeros municípios brasileiros, a nós, ocorre, ou por falta de conhecimento do seu verdadeiro papel, ou porque, atuando como os pronto-socorros que não cumprem seus deveres (aqueles que permanecem de costas), ao que chamamos de agir como um agente de substituição, às vezes, mesmo que praticando uma ação tipicamente assistencialista e, em geral, contribuindo tão-só paliativamente para resolver a questão, conseguem “ajudar” em alguns dos casos que lhe são encaminhados.

O que chamamos sempre à atenção, é que essa ação substitutiva possibilita/justifica/assegura a manutenção das inúmeras omissões, o que é interesse de todos aqueles que não querem efetivamente priorizar os direitos das crianças e dos adolescentes, sempre renegados. Esse Conselho Tutelar na verdade não protege, porque ao invés de fazer/cobrar com que as pessoas permaneçam voltadas à criança e ao adolescente, tenta ser elas (assumindo poderes, deveres, competências, usurpando funções...) e, virando-se para a criança e o adolescente, ‘atender’ os deveres que lhe são próprios e indelegáveis.

Então, não é raro vermos informações, publicações, dizendo: “Se a criança está sendo espancada, se ela está sem escola, se está mendigando nos semáforos, chamem o Conselho Tutelar”, quando a história não é bem assim. Se uma criança, um adolescente está sendo agredido, precisa da proteção daquele que tem o dever de cumprir o seu direito de segurança e de defesa inerentes a qualquer cidadão, o que é papel das polícias; se alguém está machucado, doente, drogado, precisa da proteção daquele que tem o dever de assegurar o seu direito à vida e à saúde, o que é papel do médico; se alguém está fora da escola, precisa da proteção daqueles que têm os deveres de garantir e acompanhar o direito à educação, o que são papéis do Poder Público e dos pais. Logo, poderíamos dizer que as informações estariam melhor descritas se estampassem:

“Se a criança está sendo espancada, chame a polícia. Se a polícia não atender ao seu chamado, ligue ao Conselho Tutelar para ele cobrar e responsabilizar a polícia a cumprir o seu dever”. Então, o que é preciso fique claro é isso: se for acionado o devedor do cumprimento do direito e houver sua efetiva proteção, restando o direito satisfeito, protegido, não há necessidade do Conselho Tutelar atuar, pois haverá uma justa prática da defendida Proteção Integral, onde não há omissão no cumprimento dos direitos. A Proteção Integral é incondicionada, prescindindo, pois, da ação do Conselho Tutelar, que somente age na hipótese de descumprimento por parte de algum dos devedores O Conselho Tutelar não tutela as pessoas, ele tutela os direitos das pessoas, aos quais exige cumprimento.

Defender direitos é fazer cumprir a Lei, é não admitir que as pessoas fiquem de costas enquanto o Conselho tenta (em vão) atender tudo aquilo que não está sendo cumprido e priorizado. O papel do Conselho Tutelar pode ser considerado antipático, se enxergado num primeiro momento; afinal, quem quer ser cobrado a cumprir seu dever? Qual é o pai que quer ouvir que a educação, o respeito, a obediência são funções suas e que é isso que deve ser utilizado quando o filho sai e não quer mais voltar para casa? Que estabelecimento de educação quer reconhecer que, às vezes, o aluno ‘rebelde’ pode ser resultado de comportamentos autoritários (ou, ao contrário, permissivos) por parte da Direção e dos professores? Que dirigente de abrigo quer ser cobrado a cumprir seus deveres de guardião? Por isso, o mais fácil, sem dúvida, é transferirem suas responsabilidades para o Conselho Tutelar, solicitando que o Conselho Tutelar busque os “evadidos”, amedronte os filhos, xingue os alunos, dizendo-lhes: “Se não se comportarem, vão (voltar) pra FEBEM!”.

Pesquisa recente desenvolvida junto aos Conselhos Tutelares em alguns municipios brasileiros demonstrou que 87,5% das pessoas que lhes encaminham casos relativos à prática de ato infracional por criança desejam entregar-lhes a responsabilidade total pela solução da questão ou, como diríamos, continuam agindo como no passado, na época do Código de Menores, em que o problema da infância e da juventude era simplificado na exclusiva ação estatal, agora não mais na mão do antigo juiz de menores, mas na de outra autoridade, não-jurisdicional, que é o Conselho Tutelar.

O Conselho Tutelar proveniente do Estatuto é um órgão que muda hábitos, usos e costumes; que é capaz de fazer valer os direitos contidos na Lei e de tornálos efetivos com absoluta prioridade. Porém, em nossa experiência, temos que alertar para inúmeros Conselhos Tutelares que vêm sendo criados com uma outra concepção: a de atender direitos, ou seja, com a função de atuar tecnicamente porque entendem que esse é o seu papel, ou para que possam substituir a carência ou a ineficiência dos devedores dos direitos, se vendo assim, conselheiros tutelares educando os filhos pelos pais que fracassaram, prestando assistência social pelos serviços ainda inexistentes (dando comida, passagem de ônibus, ...), investigando pela inércia da polícia, retornando crianças e adolescentes à escola pelo descompromisso dos pais e do Estado em relação à obrigatoriedade à educação.

Este é um Conselho Tutelar que não cumpre seu papel, que não tenciona as estruturas políticas e sociais para assumirem as suas responsabilidades dentro do novo Sistema de Proteção Integral, permitindo a manutenção do status quo de ausência de direitos garantidos. Pela falta de clareza do papel do Conselho Tutelar, atribuindo-lhe funções que são dos pais, dos programas, dos serviços e de outros órgãos, que têm o dever de atender direitos, é que muitos municípios vêm criando diversos Conselhos Tutelares em suas localidades. Pensam que o Conselho Tutelar é um serviço, uma espécie de triagem, para onde todas as situações irregulares são encaminhadas, e que promove os encaminhamentos aos recursos, dentro da necessidade constatada.

Agem como no passado e, cogitando/prevendo que todos estão/continuam de costas, que vão negar o atendimento dos direitos ou a Proteção Integral, nem os procuram, indo direto ao pronto-socorro do Conselho Tutelar, burocratizando o acesso ao direito (que é, frisa-se, incondicional) e criando a entropia do sistema de promoção, garantia e de defesa de direitos. Por último, temos a manifestar que o interesse na concepção do Conselho Tutelar com a finalidade de atender direitos, sendo composto por pessoas com graduação universitária nas áreas de saúde, educação, serviço social, psicologia e direito, não é algo novo, tendo sido a forma pela qual o Conselho Tutelar sempre esteve previsto nos projetos de lei que tramitaram no Senado Federal e na Câmara de Deputados. O Conselho Tutelar do Estatuto, não atendendo direitos, mas zelando por seu cumprimento, não necessariamente técnico, mas essencialmente político, é uma contraposição aos Conselhos dos projetos, defendendo não o atendimento supletivo, mas a real garantia do atendimento do direito por quem deve, o que é consolidar a Doutrina de Proteção Integral.